No parking, no business ?
Du législateur au planificateur urbain en passant par le politique, les agents que l’on dit publics ne disposent que d’une influence limitée sur la production locale de places de stationnement au lieu de travail. Ils pèsent sur les pratiques des professionnels de l’immobilier – mais aussi, à travers elles, sur les stratégies des investisseurs et des entreprises – par un dispositif réglementaire qui se retrouve au cœur d’un jeu intense, tiraillé entre les intérêts et les objectifs de chacun. Dans cette confrontation, l’article 12 du règlement des anciens POS et des nouveaux PLU « reste aujourd'hui en France, le seul levier permettant aux pouvoirs publics de "maîtriser" le développement du stationnement pour l’immobilier de bureau. » 1313 Soumises à la pression du marché, ses préconisations contribuent également à arbitrer les contradictions qui s’expriment, au sein des politiques publiques, entre des élus et techniciens du transport, pour lesquels « le stationnement privé au lieu de travail, surtout quand il est localisé dans la zone centrale, participe à la motorisation des modes de vie urbaine » 1314 , et des responsables locaux de l’urbanisme, généralement soucieux de préserver l’attractivité et le dynamisme économique de leur ville.
Dans cette sphère publique, l’évaluation des besoins de stationnement privé au lieu de travail, même si elle a fait à une époque l’objet d’indications chiffrées au niveau national 1315 , est entièrement laissée à l’appréciation des instances locales. A Lyon, mais aussi dans beaucoup d’autres agglomérations françaises, cette liberté s’est d’abord traduite par une posture où, « comme on disait qu’il y avait un gros retard à rattraper, on a eu tendance à forcer les normes. » 1316 Par la suite, les révisions du POS ont donné lieu à une certaine « réduction des normes de stationnement pour les bureaux localisés en zone centrale du fait de la desserte en transports collectifs. Mais l’Agence d’Urbanisme n’a pu obtenir d’un groupe de travail réunissant élus et techniciens (Communauté Urbaine, Direction Départementale de l’Equipement, Chambre de Commerce, etc.) que les normes soient abaissées davantage pour les secteurs limitrophes du métro. » 1317 En 1994 (tableau 21), alors que dans les espaces périphériques la réglementation requiert au moins une place pour 50 m² (soit 20 places pour 1.000 m²) voire une place pour 25 m² (soit 40 places pour 1.000 m²), le plan d’occupation des sols du secteur centre 1318 valide donc les modulations suivantes concernant les activités de bureau : les nouvelles constructions 1319 sont soumises au minimum à la réalisation d’une place de stationnement pour 50 m² de SHON 1320 , excepté dans les zones identifiées comme centres de quartier et dans la partie centrale de la rive gauche où la norme minimale est abaissée à une place pour 75 m² (soit 13,33 places pour 1.000 m²), ainsi que dans le centre Presqu’île et sur les Pentes de la Croix-Rousse où elle n’est que d’une place pour 100 m² (soit 10 places pour 1.000 m²).
| Principales zones du POS |
Bureaux |
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Industries et artisanats |
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| Centre Presqu’île | |||||||||||||||
| UA-UAp | 1 pour 100 m² | 1 pour 50 m² | 1 pour 20 m² | 1 pour 15 m² | 1 pour 100 m² | ||||||||||
| Centre rive gauche | |||||||||||||||
| UB | 1 pour 75 m² | 1 pour 50 m² | 1 pour 20 m² | 1 pour 15 m² | 1 pour 100 m² | ||||||||||
| Centres de quartier | |||||||||||||||
| UC | 1 pour 75 m² | 1 pour 50 m² | 1 pour 20 m² | 1 pour 15 m² | 1 pour 100 m² | ||||||||||
| Zones d’activités économiques, industrielles ou portuaires | |||||||||||||||
| UE-UF-UI | 1 pour 50 m² | 1 pour 50 m² | 1 pour 100 m² | ||||||||||||
| Zones résidentielles | |||||||||||||||
| UP-UR | 1 pour 50 m² | 1 pour 50 m² | 1 pour 100 m² | ||||||||||||
Au-delà des variations, il faut surtout retenir que l’on en reste exclusivement à la prescription de normes minimales. La réglementation présente donc indiscutablement un caractère de permissivité à vocation incitative. Pour autant, les pratiques qui en découlent sont plus complexes que l’on pourrait le penser, spécialement dans le centre de l’agglomération. Si les responsables locaux de l’aménagement accréditent volontiers l’idée que les constructeurs tendent traditionnellement à excéder les exigences de stationnement arrêtées pour les immeubles de bureau, un examen attentif des faits dévoile des mécanismes plus nuancés. Comment expliquer sinon que les données chiffrées (tableau 22), même si elles sont d’un usage relativement délicat 1322 , ne fassent apparaître que récemment un dépassement manifeste des normes, après s’être établies pendant longtemps juste au-dessus d’une place pour 75 m² (soit 13,33 places pour 1.000 m²) ?
| Constructions moyennes par an selon la période | 1980 1986 |
1987 1993 |
1994 1995 |
1996 1997 |
19981999 |
| Bureaux en m² de SHON | 41.829 | 110.829 | 29.100 | n.c. | 53.150 |
| Nombre de places de stationnement | 560 | 1.500 | 440 | n.c. | 1.230 |
| Nombre de places pour 1.000 m² | 13,4 | 13,5 | 15,1 | n.c. | 23,1 |
Source : V. CATHERIN, J.M. JARRIGE, J. LEGAIGNOUX, E. LE VAN 1323
Il faut d’abord souligner à quel point les constructeurs sont attentifs au type d’activité abrité par leurs programmes de bureaux, pour la simple et bonne raison qu’il n’est pas sans interférer avec les besoins en stationnement privé de ces derniers. 1324 C’est pourquoi, lorsque la production de locaux en blanc se développe au cours des années 80 1325 , l’indétermination de la demande qui en ressort incite le plus souvent les professionnels de l’immobilier à se contenter de satisfaire à la norme minimale de construction de places. Car, si les aires de stationnement constituent indéniablement un argument commercial, elles représentent également une charge financière. En effet, « l’incidence du coût de construction d’emplacements de stationnement dans le coût global de construction d’un immeuble de bureaux peut représenter une part relativement importante et être à l’origine d’un surcoût non négligeable pour le constructeur. » 1326 Il n’en reste pas moins que « des places de stationnement sont toujours demandées avec un immeuble de bureaux. Un investisseur ne s’engage pas dans un programme de bureaux en centre-ville s’il n’y a pas d’emplacements de stationnement. » 1327 Même s’il ne s’agit pas d’une production rentable en soi, les constructeurs ont alors intérêt à intégrer de tels dispositifs dans leur opérations immobilières. Et si, à Lyon comme dans les autres agglomérations de Province, « tous les constructeurs affirment qu’il est impossible de commercialiser une place de stationnement en fonction de leurs propres critères de rentabilité » 1328 , d’autres mécanismes assurent la viabilité de cette production en permettant d’en compenser la vente à perte par un accroissement du prix du m² de bureau. Cette offre de stationnement privé n’a donc rien d’une réponse naturelle à une demande qui créerait les conditions de son propre équilibre économique par les prix. Elle relève plutôt d’une production dictée par les structures globales d’un marché, sur lequel le stationnement s’affirme comme une demande sociale intégrée à la demande de bureaux. A cet égard, le marché des locaux en compte propre démontre d’ailleurs que les entreprises publiques et les administrations ne sont pas en reste en matière de demande de stationnement privé. Ainsi, parce qu’elles n’ont pas hésité à afficher de gros besoins, les activités du secteur public concentrent aujourd'hui sur le quartier de la Part-Dieu 73% des places de stationnement au lieu de travail pour seulement 42% des emplois. Sauf à promouvoir l’adage « faites ce que je dis, ne faites pas ce que je fais », il ne servirait donc à rien d’opposer sans nuance agents privés et agents publics dans la production d’un territoire urbain pour l’automobile.
L’emploi qui est fait de la participation pour non-réalisation d’aire de stationnement 1329 est révélateur de cette structure globale du marché, des aspirations communes qui s’en dégagent et finalement du « peu de pression de la part des promoteurs constructeurs à ne pas réaliser les places de stationnement. » 1330 Le paiement de cette participation reste en effet extrêmement marginal : sur Lyon, entre 1988 et 1998, il s’est élevé à 13,8 millions de francs 1331 (2,1 millions d’euros) pour l’ensemble des opérations immobilières quelle que soit leur nature et n’a donc porté que sur approximativement 200 places de stationnement non réalisées en 10 ans – dont près de la moitié tient à l’implantation de Virgin, engagée en 1998 dans la Presqu’île. Dans la pratique, pouvoirs publics et constructeurs privés se sont généralement accordés pour éviter un tel recours : en fixant pendant longtemps le montant de la participation au niveau maximum autorisé par la loi 1332 , la communauté urbaine de Lyon a cherché à imposer le respect de la norme minimale du POS, quitte parfois à encourager une réduction de l’ampleur des programmes immobiliers soumis à des difficultés marginales concernant la réalisation des emplacements de stationnement requis ; quant aux constructeurs, s’ils n’ont déjà que peu intérêt à ne pas prévoir suffisamment de places, la perspective de payer pour des aires non réalisées, qui ne pourront en aucune façon leur profiter, n’a pu que les inciter à lui préférer la construction de places à la rentabilité incertaine. Derrière ces stratégies finalement convergentes, c’est toute une structure du champ urbain favorable au développement du stationnement privé, en zone dense comme ailleurs, qui transparaît.
| Normes de construction de places de stationnement |
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24% |
40% |
50% |
60% |
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16% |
27% |
33% |
40% |
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12% |
20% |
25% |
30% |
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8% |
13% |
17% |
20% |
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6% |
10% |
12,5% |
15% |
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4% |
7% |
8% |
10% |
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Plus précisément, « le fait qu’il n’y ait pas de tensions particulières dans l’application [de la réglementation] montre bien que les normes ne correspondent pas à des besoins quantitatifs précis dont la satisfaction ou la non satisfaction module des attitudes chez les promoteurs. La situation du centre ville est une situation de contrainte vis-à-vis de l’offre de stationnement. Et finalement un minimum de stationnement étant assuré, les utilisateurs de bureaux adaptent leur demande à l’offre mise en place et réglée par l’article 12 » 1333 . Même si la proposition peut paraître saugrenue compte tenu du fait qu’il a été jusqu’ici principalement question de norme et de respect de la norme, on peut donc penser que la réalisation d’aires de stationnement privé en relation avec les locaux d’activité du centre-ville relève moins d’une exigence de quantité que de qualité : c’est-à-dire que l’évaluation des besoins réels de stationnement des entreprises serait négligée au profit de ce qu’en la matière on peut finalement considérer comme une offre de confort, relevant souvent davantage d’une routine des pratiques que d’objectifs quantifiés d’accessibilité automobile. Cela est d’ailleurs d’autant plus vrai que ces derniers n’apparaissent pas toujours faciles à estimer. Ainsi, sans provoquer de véritable redéfinition des normes de l’article 12, des paramètres relatifs à l’évolution des conditions de travail ont pu être à l’origine de transformations importantes dans l’offre d’accessibilité automobile : par exemple, par le seul jeu de l’augmentation de la surface de plancher par emploi, qui est passée de 12 m² en 1970 à 25 m² dans les années 1990 1334 , la norme imposant de construire une place de stationnement pour 75 m² est revenue au fil du temps à prévoir du stationnement non plus pour le sixième mais pour le tiers des employés au moins (tableau 23). La même réglementation de l’article 12 du POS a alors pu contribuer à multiplier par deux en une vingtaine d’années l’incitation à utiliser la voiture pour les déplacements domicile-travail. Efficace y compris dans les zones denses, ce simple mécanisme a sans nul doute concouru à ne pas exclure les actifs travaillant dans les centres urbains du mouvement d’"automobilisation" des migrations pendulaires.
Cette donne s’est trouvée normalement contestée par le plan de déplacements urbains de 1997, qui s’est donné notamment pour objectif de « limiter ceux des déplacements automobiles qui peuvent aisément se reporter sur d’autres modes » 1335 . Or, s’il est une catégorie pour laquelle la perspective d’un transfert modal vers les transports collectifs est particulièrement crédible, il s’agit bien des pendulaires fixes qui se rendent dans le centre en voiture. 1336 A leur égard, une approche plus ambitieuse en termes de gestion des déplacements tendrait à arrêter, pour la construction d’emplacements de stationnement dans les immeubles de bureau, une réglementation correspondant aux souhaits de la collectivité en termes d’utilisation de la voiture pour venir travailler. 1337 Ce principe nouveau de régulation publique s’exprime largement dans les normes prévisionnelles préconisées par le PDU. Il y est en effet stipulé que « le POS en cours de révision contiendra de nouvelles normes, qui seront des normes plafond, et non plus des normes plancher :
- au plus, 1 place pour 300 m² de bureau à moins de 400 mètres d’une station de métro ou d’une ligne forte réalisée ou projetée, au centre de l’agglomération et sur la première couronne où les transports en commun maillent le territoire,
- au plus, une place pour 200 m² de bureau dans les autres secteurs de l’agglomération. » 1338
La perspective d’introduction de normes maximales, si elle n’est pas à proprement parler une idée nouvelle 1339 , va alors susciter de vives réactions et mobiliser des oppositions résolues. Les professionnels de l’immobilier se retrouvent sur une position commune, faisant valoir les impératifs du marché ou en tout cas ce qu’ils considèrent comme tels. 1340 Aux yeux des promoteurs-constructeurs, l’hypothèse d’une forte restriction des possibilités de stationnement apparaît comme une incertitude fondamentale pesant sur l’avenir à court terme de produits immobiliers qui restent soumis aux exigences combinées de leur clientèle d’entreprises et des investisseurs. D’où le risque d’une double désaffection, que ces agents se chargent d’agiter durant la préparation du nouveau POS de l’agglomération. 1341 Il s’agit d’abord d’évoquer l’éventualité d’une périurbanisation de la construction de bureaux, susceptible d’être alimentée par les restrictions de stationnement imposées dans le centre. 1342 La seconde mise en garde se place à une autre échelle, en faisant référence aux réactions des investisseurs internationaux et en postulant que, « leur proposer des capacités d’accueil sans possibilité de stationnement, ne manquerait pas de les faire fuir. » 1343 Or, sur ces deux points, la réalité des risques encourus manque singulièrement d’évidence. En fait, « on ne peut identifier clairement un impact de l’application de l’article 12 sur les localisations urbaines des programmes de bureaux neufs par un désinvestissement des centres-villes traditionnels au profit de ses périphéries. Le développement important des bureaux dans ces périphéries n’est pas lié à un défaut des centres-villes mais à l’apparition d’une demande nouvelle » 1344 , tandis que l’attractivité du centre se manifeste par bien d’autres qualités que les possibilités de stationnement au lieu de travail. 1345 Enfin, les grandes agglomérations qui se disputent les faveurs des investisseurs internationaux ne font guère de la permissivité en matière de réalisation d’aires de stationnement privé un argument de promotion et un facteur marquant de leur pouvoir d’attraction – bien au contraire le plus souvent. 1346
Cela n’empêche pas les constructeurs de l’agglomération lyonnaise de militer activement contre l’inscription au POS de normes maximales. Quitte à faire évoluer la réglementation, ils affichent alors leur préférence pour un abaissement des seuils minimaux. A leur yeux, une telle mesure présenterait au moins le mérite d’introduire davantage de souplesse, en soumettant en définitive la réalisation d’emplacements de stationnement privé à l’appréciation du marché. Et les constructeurs d’affirmer que ce simple changement pourrait conduire à une diminution quasi automatique des volumes de places réalisés 1347 , du seul fait de leur aptitude à prendre en compte contraintes et besoins. Mais, si l’on peut sérieusement douter de cette perspective, sur un marché où « la demande avec laquelle les producteurs doivent compter est elle-même un produit social » 1348 , les enjeux de cette lutte sont finalement en partie ailleurs. Ils tiennent aux marges de manœuvre dont dispose chaque agent au sein du champ urbain et aux positions qu’ils y occupent. Or, dans ce contexte, chacun est ici dans son rôle : « les promoteurs pensent être en mesure de réguler le marché et refusent donc toute réglementation » 1349 ; tandis que les collectivités ne veulent pas perdre leur emprise sur ce qui leur apparaît, non sans raisons, comme un levier de la politique de déplacements à long terme.
Dans un premier temps, la communauté urbaine de Lyon va pourtant céder à la tentation du repli, en optant pour un simple abaissement des normes minimales et en reniant au passage les engagements du PDU 1350 : le projet de POS, validé en octobre 1999 par l’assemblée communautaire, ramène l’exigence réglementaire pour les bureaux à une place pour 150 m² sur Lyon et Villeurbanne et à une place pour 100 m² dans les autres communes du Grand Lyon. S’il en était besoin, ce revirement indique à quel point les collectivités locales sont loin de former des blocs monolithiques et homogènes. Au sein de l’instance communautaire, les responsables de l’urbanisme 1351 entretiennent des préoccupations qui leur sont propres et qui les ont conduit ici à soutenir les professionnels de l’immobilier. Ces derniers, bien organisés au niveau local et bénéficiant de relais efficaces auprès des décideurs 1352 , ont mis en exergue, pour mieux convaincre du bien-fondé de leur position, quelques projets émanant de grands investisseurs et flanqués de fortes demandes en matière de stationnement. Ils ont également insisté sur la tendance dessinée par des pratiques récentes en nette augmentation qui, confrontées aux menaces de restriction à venir, ont atteint des moyennes de construction de plus de 23 places pour 1.000 m² (soit environ une place pour 45 m²). 1353 L’inflexion de la politique publique qui en a résulté a été d’autant plus spectaculaire que « l’immobilier d’entreprise, et en particulier les bureaux, est un des principaux leviers que les collectivités locales utilisent pour agir sur l’économie locale. » 1354 Plus largement, l’écho trouvé par les promoteurs-constructeurs auprès des élus locaux tend à illustrer le fait que, pour ces derniers, « deux référentiels d’action se trouvent donc en opposition : le "référentiel du marché", et le "référentiel de la ville durable". » 1355 Or ce "référentiel du marché" continue à s’imposer très souvent au détriment de la dimension "durable" de la politique urbaine et de la politique des déplacements.
Pour contrarier cette inertie dans la structure du champ, il faudra que se manifeste à Lyon la pression des nouvelles procédures institutionnelles et le soutien, en forme de rappel à l’ordre, d’agents extérieurs à l’agglomération. Ainsi, après que le SYTRAL ait souligné les manquements à l’esprit du PDU, c’est le préfet qui, en février 2000, formule des réserves sur le projet de POS tel qu’il a été arrêté : il note que le PDU y est traduit de manière approximative puisque, en matière de stationnement dans les immeubles de bureaux, le principe de normes plancher n’est pas abandonné et que les préconisations réglementaires demeurent très éloignées de celles prévues dans le plan de déplacements urbains. Devant les aléas auxquels ces divergences soumettent potentiellement son projet 1356 , l’exécutif du Grand Lyon décide de revoir la copie de son plan d’occupation des sols. Le nouvel arbitrage arrêté en mai 2000 prévoit que, pour tenir « compte du niveau de réalisation des objectifs du PDU », « une norme maximum sera instituée dans toute l’agglomération (une place pour 25 m² de SHON) et sera renforcée le long des lignes de métro et des deux lignes de tramway en cours de réalisation (une place pour 75 m² de SHON). » 1357 Si des normes plafond s’imposent enfin, c’est à un niveau qui reste bien en-deçà des ambitions affichées par le PDU : le seuil général d’une place pour 25 m² de bureaux (soit 40 places pour 1.000 m²) est très peu restrictif puisqu’il correspond environ à un emplacement par emploi ; quant à la limite d’une place pour 75 m² (soit 13,33 places pour 1.000 m²), elle procède d’un compromis 1358 qui n’impose qu’une pression modérée sur les pratiques des constructeurs, dans la mesure où la contrainte qu’elle introduit correspond à ce qui fut longtemps le niveau moyen des réalisations dans la ville-centre (tableau 22 et figure 66).
Le débat n’est pas clos pour autant et l’un des objectifs majeurs motivant la révision du PDU de Lyon lancée en 2003 est de régler cette question des normes de stationnement. C’est d’ailleurs à un spécialiste national du stationnement, ancien expert du CERTU sur le sujet, qu’est confiée la mission de mener à bien cette révision. Il faut dire que, depuis 2000, la loi SRU a redéfini l’articulation des PDU avec les documents d’urbanisme et renforcé leur lien avec les PLU, en imposant désormais à ces deux documents d’être compatibles. La révision du plan de déplacements urbains de Lyon, menée parallèlement à l’élaboration d’un PLU rendue d’autant plus urgente par l’annulation début 2003 du POS 2001 1360 , devient alors d’autant plus stratégique et empreinte d’un souci de cohérence entre planification des déplacements et planification urbaine.
Avant même l’engagement de la procédure, des voix s’élèvent pour dénoncer l’irréalisme des normes inscrites dans le précédent PDU. Certains interrogent également le bien-fondé des orientations retenues dans l’éphémère POS de 2001, en arguant de l’existence de projets pour lesquels la limitation du stationnement privé aurait constitué un réel problème parce que situés à des endroits où la proximité d’axes lourds ne suffit pas forcément à constituer une offre attractive pour des actifs qui habitent souvent loin en périphérie. 1361 Pourtant, en 2001 et 2002, aucune propension à fuir la bande de 400 mètres autour des lignes de métro et de tramway, bande sur laquelle s’exerçait les contraintes les plus fortes, n’a été observée. 1362 Bref, l’heure est à une remise à plat de la question. En s’appuyant sur les préconisations de la loi SRU 1363 et en promouvant l’idée qu’il s’agit d’une pratique commune aux grandes agglomérations européennes, le nouveau PDU parvient alors à conserver le principe de normes plafond. Simplement, soucieux de faire preuve de considération pour les réalités concrètes du terrain, il propose d’adopter une grille normative plus différenciée, « pour mieux prendre en compte l’accessibilité des zones par les axes forts de transports collectifs urbains existants ou décidés à la date d’approbation du PDU. » 1364 Pour les constructions lyonnaises et villeurbannaises situées dans un rayon de 400 mètres autour d’une station d’un axe fort de transport collectif, rien ne change par rapport au compromis du POS, puisque la norme continue à limiter le stationnement dans les immeubles de bureau à une place pour 75 m² de SHON (soit 13,33 places pour 1.000 m²). Pour le reste, le PDU s’inscrit dans une optique de renforcement sensible des contraintes : c’est le cas pour plusieurs secteurs spécifiques, comme le site historique de Lyon avec la proposition d’une place maximum pour 120 m² (soit 8,33 places pour 1.000 m²), la Part-Dieu 1365 avec une place maximum pour 110 m² (soit environ 9 places pour 1.000 m²) et le quartier de Lyon-Confluence avec une place maximum pour 90 m² (soit environ 11 places pour 1.000 m²) ; mais cette tendance s’applique plus globalement à l’ensemble de l’agglomération, dans la mesure où les secteurs de Lyon et de Villeurbanne non desservis par un axe fort ainsi que les autres espaces du Grand Lyon situés à proximité d’une station d’un axe fort de transport collectif devraient être désormais soumis à une norme plafond d’une place pour 50 m² (soit 20 places pour 1.000 m²) ; seuls les territoires qui ne s’inscrivent dans aucune des catégories pré-citées conservent une norme minimale réduite à une place pour 100 m² (soit 10 places pour 1.000 m²). Si elle est maintenue en l’état, cette réglementation placerait Lyon, en termes de limitation de l’offre de stationnement privé dans les immeubles de bureau, devant Barcelone mais derrière Francfort, Genève ou Bruxelles.
Le bilan que l’on peut dresser de cette évolution de l’article 12 est donc contrasté. Certes, la limitation du stationnement privé au lieu de travail semble être aujourd'hui devenue un principe d’action définitivement inscrit dans la réflexion stratégique locale, ce qui devrait permettre d’insuffler une certaine modération à la production du territoire de l’automobile, en promouvant sur le long terme une vision qui intègre – et favorise de ce fait – l’offre alternative en transports collectifs là ou elle est le plus développée. Néanmoins, l’ambition de régulation publique liée à l’adoption de normes plafond reste soumise à un exercice exigeant au niveau de la fixation de ces normes. Or, en l’espèce, on peut considérer que la réglementation lyonnaise propose une contestation encore timide des habitudes, procédures et comportements qui servent de support à l’automobile-reine. Elle se révèle alors assez révélatrice de la difficulté des édiles à se dégager du discours dominant des agents – privés et publics 1366 – engagés dans la production immobilière et à s’appuyer sur certaines dynamiques plus globales qui animent les espaces de la zone dense et qui tendent à prescrire une conversion plus radicale dans les représentations attachées à la place de l’automobile en ville.