Un stationnement à domicile confronté à des impératifs inconciliables ?

A l’image de son équivalent au lieu de travail, la question du stationnement au lieu de résidence n’est pas épargnée par les difficultés d’articulation entre dynamique du marché et régulation collective, même si c’est selon des modalités et des logiques sensiblement différentes. C’est encore une fois dans les zones urbaines denses et héritées que s’expriment l’essentiel de ces contradictions. Elles résultent pour beaucoup de l’inadaptation d’un parc immobilier ancien à une société de motorisation de masse dont ces espaces ne sont pas tenus à l’écart, même s’ils y occupent une position particulière. Dans un contexte où l’espace public est lui-même saturé et fait l’objet de conflits d’usage incessants, les pressions sur l’espace privé et sur la disponibilité d’une place de stationnement en complément du logement tendent alors à s’accroître dans ces quartiers qui connaissent, eux aussi, une réduction de la part des ménages sans voiture et une croissance de la multimotorisation. Or la réaction du marché immobilier à ces pressions n’est pas aussi mécanique que les prédicateurs de l’adaptation spontanée de l’offre à la demande aiment à le faire croire, tandis que les politiques publiques restent tiraillées entre des questions d’habitat et de déplacements. Il se déroule ainsi un jeu complexe entre les agents du champ urbain, qui pose d’abord la question des normes, de leur logique de fixation et des comportements qu’elles induisent, mais qui porte également à considérer les nombreuses solutions pratiques tentant de concilier les enjeux du stationnement résidentiel privé avec ses logiques de production.

Jusqu’en 1993, l’article 12 prescrivait pour la grande majorité des espaces de la ville de Lyon la réalisation de 1,2 places minimum par logement. Aux dires des promoteurs et des techniciens locaux, en règle générale, la réalité de la construction s’en tenait alors au respect de cette obligation réglementaire. Des invitations contradictoires à une modification de la norme sont néanmoins lancées en vue de la révision du POS de 1994 : aux sollicitations de quelques associations de résidents favorables, compte tenu de l’essor de la motorisation, à une offre plus étoffée ¹³⁶⁷ font face les souhaits des constructeurs marqués par la crise de l’immobilier et plaidant pour un abaissement des normes exigées. ¹³⁶⁸

La modification qui est finalement validée étend aux logements le mode de calcul fondé sur la Surface Hors Œuvre Nette et s’affiche comme un arbitrage à la hausse. En imposant la construction d’au moins une place pour 75 m² de SHON, avec un minimum d’un emplacement par logement, cette nouvelle norme est censée entraîner un accroissement sensible du nombre de places construites. ¹³⁶⁹ Mais la souplesse qu’elle entend également introduire vis-à-vis des constructeurs – en atténuant la contrainte qui pèse sur les petits appartements et en la renforçant sur les plus grands – va contribuer à produire l’effet inverse. Cette inversion procède-t-elle alors d’une stratégie délibérée des professionnels de l’immobilier qui, profitant de cette règle à deux volets, jouent sur la taille des logements pour augmenter, par la production de plus petits appartements, le rapport entre le nombre de logements à vendre et la quantité de places de stationnement à construire ? Ou découle-t-elle des dynamiques globales d’un marché du logement neuf qui tend à proposer davantage de petits appartements et à réduire la taille des grands ? ¹³⁷⁰ Quoi qu’il en soit, le résultat est le même : sous l’effet de cette évolution réglementaire, la production privée de stationnement résidentiel tombe en moyenne à 1,1 places par logement dans les nouveaux immeubles du centre lyonnais.

En fait, les professionnels de l’immobilier estiment généralement que la nouvelle norme, au-delà d’une réelle aptitude à ménager leurs intérêts particuliers, permet de réguler le marché au plus près de la demande effective. Par rapport à sa devancière, elle semble en effet contribuer à une réduction notable des places de stationnement invendues. Pour le reste, si les nouveaux programmes immobiliers satisfont de meilleure grâce à cette obligation réglementaire, ils continuent à ne la dépasser qu’exceptionnellement, pour des raisons de coût naturellement mais aussi pour des motifs purement commerciaux. D’abord, contrairement au discours de certains habitants, l’achat ou la location de plusieurs places de stationnement privé au lieu de résidence demeure une pratique exceptionnelle. ¹³⁷¹ Même la progression de la multimotorisation des ménages ne modifie guère pour l’instant cette donnée de base, dans un contexte surdéterminé par les questions économiques ¹³⁷² et par des approches individuelles du stationnement qui n’oublient jamais d’envisager les opportunités offertes sur le domaine public. Enfin, la commercialisation de places privées hors de l’immeuble où elles sont construites reste une opération marginale. Il s’agit pourtant d’une idée séduisante qui permet de diffuser dans l’espace ces solutions privées de stationnement résidentiel et qui, à ce titre, est considérée avec bienveillance par les responsables publics. ¹³⁷³ Mais elle se heurte inlassablement à l’incertitude qui entoure les comportements des résidents ¹³⁷⁴ ainsi qu’aux réticences des constructeurs. ¹³⁷⁵ De plus, elle est confrontée à une contradiction forte, puisque c’est dans les quartiers anciens où il se construit le moins de logements neufs que les contraintes spatiales existantes lui assurent le plus de chances de succès.

En matière de stationnement résidentiel privé, on observe donc pour la zone dense une prégnance incontestable des contraintes du marché immobilier. ¹³⁷⁶ A cet égard, les intérêts des constructeurs privés ne sont d’ailleurs pas les plus ménagés. Les logements locatifs bénéficiant d’une aide de l’État ¹³⁷⁷ jouissent en effet, depuis 1994, d’une norme de construction de stationnement allégée, puisqu’elle n’est plus que d’une place minimum pour 150 m² de SHON. Cette mesure, prise à Lyon en anticipant légèrement la modification du code de l’urbanisme instituant cette possibilité ¹³⁷⁸ , vise à la fois à limiter la participation financière de la collectivité ¹³⁷⁹ et à ne pas pénaliser la construction de logements sociaux. Néanmoins, en atteignant une population dont la motorisation n’est en rien marginale, elle introduit une discrimination peu légitime qui accentue par ailleurs les difficultés globales de gestion du stationnement résidentiel.

En définitive, si les normes de construction de places s’ajustent plutôt bien aux réalités du marché du logement, elles entretiennent en revanche des dissonances persistantes avec d’autres enjeux prioritaires de la politique urbaine. Ainsi, leur pondération n’est pas sans conséquences sur la gestion de l’espace public, sur son encombrement et donc sur son ouverture aux différentes catégories d’usagers-automobilistes mais aussi sur la qualité de vie urbaine qu’il peut proposer. Or, en dépit des pressions suscitées par une motorisation croissante, les pouvoirs publics lyonnais peinent encore à substituer, à travers leurs mesures d’encadrement du stationnement privé, la recherche d’une meilleure habitabilité au souci premier de dynamique du marché immobilier. Doit-on, pour l’expliquer, laisser entrevoir la constance d’un décalage entre préservation d’intérêts catégoriels et objectifs de régulation collective ? Ou, plus simplement, regretter que « la norme réglementaire, avec sa rigidité intrinsèque, [ne soit] pas insérée dans une pensée globale de l’équilibre entre public et privé pour favoriser l’accessibilité urbaine » ¹³⁸⁰  ? Quelle que soit la vision retenue, il apparaît en tout état de cause que les ambitions de la politique locale de stationnement résidentiel ne peuvent être pleinement satisfaites par le seul jeu des agents privés, dès lors que les obligations réglementaires auxquelles ces derniers sont soumis « doivent leur orientation et leur efficacité à la structure des relations objectives entre ceux qui les engagent et ceux qui les subissent. » ¹³⁸¹

Un certain nombre de petits arrangements avec la norme ¹³⁸² peut toutefois permettre d’atténuer les contraintes qui dissuadent les producteurs privés de développer une offre de stationnement résidentiel plus ambitieuse dans leurs programmes immobiliers. A Lyon, la principale disposition technique allant dans ce sens réside dans la possibilité de faire dépasser, jusqu’à 1,50 mètre au-dessus du sol naturel d’origine, la dalle qui recouvre le dispositif de stationnement souterrain, à condition que ce dernier comporte au moins deux niveaux de sous-sol. Ainsi, dans de nombreux cas, les constructeurs échappent à la nappe phréatique et sont dispensés de réaliser un cuvelage générant des surcoûts qui pèsent sur l’économie du stationnement résidentiel. Une seconde disposition, réclamée par un certain nombre de constructeurs et de propriétaires, concerne l’utilisation des rez-de-chaussée des immeubles de logements. Peu prisés des résidents et souvent délaissés par les petits commerces, ces volumes pourraient, dans des secteurs péri-centraux souffrant d’une pénurie de stationnement, trouver avantage à se voir transformer en garages. ¹³⁸³ Mais, jusqu’à présent, les autorités lyonnaises se sont refusées à autoriser ces aménagements, craignant pour les alignements commerciaux existants – ces activités seraient alors soumises à une nouvelle concurrence difficile à réguler – et pour la qualité esthétique des paysages urbains qui en résulteraient. Cela tend à prouver que, s’il existe des arrangements fructueux, il n’y a pas de solution miracle et que ces dispositions sont elles aussi confrontées à des enjeux contradictoires. C’est ainsi que la construction d’immenses dalles de stationnement occupant l’ensemble d’une parcelle est aujourd'hui contestée : elle apparaît peu compatible avec le souci de constituer un patrimoine d’espaces verts de qualité, en pleine terre, dans des cœurs d’îlot pourvus de belles pelouses et d’arbres de haute tige ; si bien qu’au sein des services d’urbanisme du Grand Lyon, certains techniciens commencent à défendre l’idée d’une limitation des emprises au sol des dispositifs de stationnement souterrain, même si cela aurait pour corollaire un accroissement du nombre de niveaux de ces installations et donc un surenchérissement de leur coût. ¹³⁸⁴ Enfin, dernier petit arrangement plus conventionnel, les tentatives de foisonnement présentent à Lyon un bilan peu convaincant qui porte à s’interroger sur leur intérêt. Si l’idée consistant à exploiter les capacités de stationnement diurne généreusement offertes aux employés des bureaux en faveur des besoins nocturnes des résidents peut sembler séduisante de prime abord, elle comporte deux faiblesses importantes : elle s’accommode mal de l’application du principe de zonage et se trouve par conséquent difficile à organiser, du fait de la faible mixité fonctionnelle des immeubles mais aussi souvent des quartiers ; surtout, si elle relève d’une stratégie judicieuse dans les limites strictes du marché du stationnement privé, elle se révèle plutôt pernicieuse en termes de gestion globale des déplacements, puisqu’elle conduit à légitimer encore un peu plus l’offre d’emplacement gratuit à destination des pendulaires, tout en encourageant les résidents à utiliser leur voiture la journée pour aller travailler. Elle incarne de ce fait l’archétype de la fausse bonne idée dans l’optique d’une contestation du territoire de l’automobile.

On l’aura compris, l’organisation du stationnement des automobiles à domicile doit composer, dans les espaces de la zone dense, avec une dialectique complexe : en raison du caractère ancien du tissu urbain, elle présente une insuffisance durable de l’offre par rapport à l’équipement des ménages (figure 67 ¹³⁸⁵ ), alors même que les contraintes du marché des immeubles neufs d’habitation obligent à une certaine modération de la contrainte réglementaire. ¹³⁸⁶ C’est pourquoi, en dépit des objectifs initiaux de l’article 12 du POS, le stationnement des résidents continue de peser sur l’espace public. ¹³⁸⁷ Doit-on pour autant conclure à la faillite de la philosophie sous-tendant l’article 12 ? Ou, plus modérément, ainsi que nous avons tenté de le faire, mettre en lumière les difficultés auxquelles cette réglementation a été confrontée et admettre simplement son incapacité à solutionner l’ensemble des problèmes rencontrés dans cette partie de l’espace urbain. Si cette seconde position nous semble plus pertinente, son mérite tient aussi à ce qu’elle incite finalement à considérer les logiques profondes, dont la régulation publique du stationnement résidentiel privé peut être porteuse, dans le champ des déplacements comme dans le champ urbain.

En l’occurrence, le champ des déplacements offre à cet égard, il faut bien le reconnaître, une lisibilité relativement médiocre. Il demeure difficile d’identifier l’impact des orientations propres à ce volet de la politique de stationnement résidentiel sur la manière dont s’organisent les déplacements urbains. En effet, il existe encore à ce sujet de trop nombreuses indéterminations. La première incertitude concerne l’occupation réelle des emplacements par les résidents : ces agents sont loin de renoncer systématiquement à garer leur véhicule dans les rues de leur quartier, dès lors qu’ils disposent d’une place sous leur immeuble d’habitation ; d’abord, parce qu’un box privé de stationnement ne sert pas uniquement à l’automobile du ménage mais joue pleinement son rôle d’annexe au logement, en assumant une fonction de remisage en tout genre qui peut parfois aller jusqu’à empêcher celui de la voiture particulière ; ensuite et surtout, en raison de l’attrait persistant exercé par le domaine public, notamment lorsque le stationnement y est gratuit la journée et pas trop difficile le soir. ¹³⁸⁸ Tout en influant sur l’offre de stationnement public à destination des autres usagers, ces comportements n’ont pourtant qu’une résonance lointaine dans la sphère des déplacements. Si la connaissance de l’offre de stationnement privé peut apporter des convictions limitées par les incertitudes d’utilisation, cette disjonction semble intéresser avant tout des questions d’occupation de l’espace public. Elle participe toutefois à une deuxième incertitude, essentielle celle-là, puisqu’elle interroge le rapport qui s’instaure entre la possession et l’usage de l’automobile en milieu urbain. Tout le problème consiste à savoir si le développement du stationnement résidentiel parvient à favoriser réellement le maintien à domicile des véhicules particuliers. Or, en ce domaine, les connaissances font cruellement défaut. On ne peut guère que se contenter de reconnaître que, si la jouissance d’un garage apparaît comme l’invitation la plus directe à y laisser sa voiture, satisfaire à un idéal d’usage parcimonieux de ce mode dans une société motorisée nécessite la réunion de bien d’autres conditions que l’investissement dans le stationnement résidentiel, qu’il soit privé ou public. Enfin, la troisième incertitude majeure concerne l’impact sur la motorisation elle-même. Il n’est pas rare d’entendre ou de lire qu’il « serait souhaitable de réduire sensiblement le ratio "nombre de places de parking par logement", afin de diminuer le prix des logements neufs et de limiter la tendance à la multi-motorisation des ménages. » ¹³⁸⁹ Le second terme de cette proposition reste néanmoins éminemment contestable, dans la mesure où, au sein de la zone dense, le niveau de motorisation des ménages n’obéit pas mécaniquement aux conditions de stationnement, telles qu’elles existent au lieu de résidence voire même à l’échelle du quartier. Ainsi, sur la rive gauche de Lyon, le 6ème arrondissement « cumule tous les handicaps avec la part de logement ancien la plus importante, l’offre hors voirie la plus faible, les places payantes sur voirie les plus élevées. Le taux d’équipement en voiture particulière est, malgré les considérations précédentes, le plus élevé du territoire étudié » ¹³⁹⁰ et témoigne finalement d’une large soumission à d’autres logiques et à d’autres échelles. ¹³⁹¹ Au final, ces différentes indéterminations portant sur les enjeux réels du stationnement résidentiel privé expliquent sans doute qu’il n’interfère que faiblement avec les grandes orientations de la politique de déplacements, telles qu’elles sont définies localement.

Le champ urbain présente en revanche, à l’égard de ce pan singulier du territoire de l’automobile qu’est le stationnement privé résidentiel et de ses implications, une toute autre faculté d’appréciation. Ainsi que nous l’avons évoqué précédemment, cette faculté est d’abord perceptible au niveau des enjeux relatifs à la gestion de l’espace public. En la matière, l’évaluation des actions entreprises peut être réduite à une équation élémentaire : débarrasser l’espace public des véhicules des résidents permet non seulement d’accroître l’offre de stationnement à destination des autres catégories d’usagers mais aussi de réaffecter l’espace ainsi libéré au profit d’autres fonctions urbaines. Seulement, il apparaît aujourd'hui que, dans la zone dense de l’agglomération lyonnaise, la mise en pratique de cette équation est restée largement fragmentaire, autant en raison de l’insuffisance globale de l’offre privée que des modalités pratiques de gestion de l’espace public. En fait, le stationnement résidentiel privé s’inscrit plus généralement dans des orientations stratégiques qui entendent en priorité soutenir l’habitabilité de l’espace central, même si les moyens pour parvenir à cette fin peuvent paraître divers voire contradictoires : qu’ils consistent à dispenser les opérations de réhabilitation d’immeubles anciens de l’obligation de réalisation de places de stationnement, pour ne pas accroître leur coût… ¹³⁹²  ; ou qu’ils visent à développer la construction d’emplacements privatifs considérés comme des éléments d’attraction de la population motorisée, afin de ne pas « réserver les centres-villes aux catégories de population les moins dépendantes de la voiture : jeunes, célibataires, personnes âgées » et d’éviter « que, par l’intermédiaire des règles de stationnement, on en arrive à spécialiser certains quartiers et à diminuer la liberté de choix des habitants » ¹³⁹³ … ; dans un cas comme dans l’autre, ces mesures ont finalement accompagné des processus résidentiels qui ont rendu ces quartiers de moins en moins accessibles aux revenus modestes. Ainsi, « les dynamiques de rénovation des quartiers et de réhabilitation des logements anciens ont constamment réduit l’habitat des ménages à faibles ressources », si bien qu’il est devenu difficile de parler « du maintien d’une mixité socio-résidentielle mais plutôt de la mise en place d’une répartition en mosaïque, qui juxtapose des immeubles et des populations de conditions très différentes. » ¹³⁹⁴ De même, si l’on relève une certaine accentuation des ségrégations socio-spatiales, c’est aussi parce que « les immeubles sont munis obligatoirement de places de stationnement en sous-sol dans la généralité des cas, en proportion variable des logements (une ou deux places), ce qui grève lourdement les coûts de construction et explique, en grande partie, la réservation de plus en plus forte des parties habitées des hypercentres aux classes supérieures. » ¹³⁹⁵ Même si la possession d’une automobile n’a aujourd'hui plus grand chose d’un privilège social en soi, on peut donc estimer qu’en vertu du processus de réinvestissement des quartiers centraux, la possession d’une automobile dans les espaces de la ville dense tend à devenir à la fois le signe d’un pareil privilège et l’un des moteurs de cette distinction.

Plus de trente ans après l’invention des POS et de l’article 12, la disponibilité d’une place de stationnement privé au lieu de résidence est indéniablement devenue un facteur de différenciation influent au sein des structures spatiales héritées. C’est par ce biais, plus proche des questions d’habitat que des questions de déplacements, qu’à Lyon l’offre privée de stationnement résidentiel prend le plus visiblement part aux dynamiques qui animent le territoire urbain de l’automobile. Expression de cette primauté de l’appartenance au marché immobilier, la stabilité actuelle des normes de stationnement pour les immeubles d’habitation ¹³⁹⁶ n’aidera vraisemblablement guère les enjeux de déplacements et les considérations sociales à s’extraire dans un avenir proche de leur caractère secondaire ou non révélé.

Entre les préoccupations qui s’expriment dans la politique lyonnaise de stationnement privé au lieu de travail et celles qui s’affirment au lieu de résidence, il existe donc un léger décalage : si l’on observe dans le premier cas l’esquisse d’une articulation avec les problématiques de déplacements, cela apparaît moins nettement pour le second, où d’autres impératifs continuent à s’imposer. Pour autant, dans les deux cas, ce sont les mêmes limites à la mise en œuvre d’une stratégie de contestation de l’automobile qui transparaissent, dévoilant un intérêt certes croissant pour cette stratégie mais encore peu intégré aux logiques du marché et qu’à ce titre les pouvoirs publics peinent à appuyer. Cet état du rapport de force déborde néanmoins assez largement le cadre local et dévoile une inertie plus générale des schémas structurels anciens : ainsi, dans les années 50, il pouvait apparaître légitime de soumettre les emplacements privés de stationnement résidentiel à la fiscalité locale, tant cela venait sanctionner des positions privilégiées ; aujourd'hui en revanche, cette disposition risque non seulement de renforcer une distinction territoriale fondée sur la solvabilité des ménages mais elle se justifie d’autant moins au regard des ambitions de la politique urbaine contemporaine qu’elle s’adresse à des automobilistes qui s’appliquent théoriquement à ne pas laisser leur véhicule sur le domaine public. Au final, au-delà de l’éclairage particulier qu’il apporte, cet ultime exemple illustre bien la difficulté des politiques locales à dépasser plus généralement une dialectique persistante fondée sur l’idée « de taxer le logement et de subventionner le déplacement domicile-travail. » ¹³⁹⁷