Avec le plan Presqu’île, une nouvelle tentative d’organisation du stationnement pour tous

En en faisant un de ses chevaux de bataille – électorale –, Michel Noir va donner un nouvel élan à la politique lyonnaise de stationnement. Durant sa campagne, le candidat à la mairie promet la création de 10.000 nouvelles places de stationnement. Élu, le nouveau maire de Lyon et président de la communauté urbaine développe un programme ambitieux de construction de parcs, qu’il prend toutefois soin d’associer à un projet de réaménagement des espaces publics supposant une réorganisation partielle du stationnement sur voirie. Le "plan Presqu’île" représente la quintessence et l’épicentre stratégiques de cette politique. Ce vaste projet de réaménagement du cœur de la cité admet qu’« une des clés de l’avenir du centre Presqu’île et du maintien de sa diversité est la mise en place d’une politique de stationnement qui réponde à une demande diversifiée et qui permette de "désencombrer" l’espace public. » ¹⁴³⁸ Il prévoit donc de développer « une offre de parkings souterrains qui permettent à la fois de répondre aux besoins de l’ensemble des fonctions du centre Presqu’île (particulièrement pour les demandes de moyenne et longue durée) et de supprimer au fur et à mesure de l’ouverture des parkings, une partie du stationnement de surface, pour autoriser un réaménagement conséquent de l’espace public. » ¹⁴³⁹ Parallèlement, il envisage la mise en œuvre d’« une gestion nouvelle du stationnement de surface pour réaliser une offre de stationnement avec forte rotation pour les demandes de courte durée. » ¹⁴⁴⁰ C’est ainsi qu’appuyée par une savante ambiguïté du discours, l’entrée dans les années 90 s’effectue en produisant les conditions d’une nouvelle dynamique territoriale favorable à l’automobile et finalement porteuse d’une ambition qui ne se démarque de sa devancière que par quelques nuances et quelques effets d’annonce.

En premier lieu, la nouvelle assemblée communautaire, pressée de rattraper « le grand retard qu’avait l’agglomération en matière de parkings » ¹⁴⁴¹ , entreprend de doter la ville-centre de huit nouveaux parcs de stationnement. ¹⁴⁴² Pour cela, elle fait naturellement appel à Lyon Parc Auto, qui se trouve chargée de la réalisation des huit ouvrages composant un lot que la collectivité a voulu unique et indissociable. Si un tel investissement – 670 millions de francs au total (102 millions d’euros) – peut alors être confié à la SEM communautaire, c’est que celle-ci, ménagée durant la mandature précédente, présente un équilibre financier consolidé et des réserves reconstituées. ¹⁴⁴³ Grâce à la « situation financière favorable » ¹⁴⁴⁴ de son concessionnaire attitré, le nouvel exécutif du Grand Lyon va donc pouvoir offrir, en l’espace d’un seul mandat, plus de 5.000 nouvelles places de stationnement en ouvrage aux usagers de l’espace lyonnais.

Au-delà de cette augmentation significative de l’offre dans la ville-centre, la concession globale des parcs à construire à la société d’économie mixte locale établit bien la maîtrise stratégique que la collectivité entend conserver sur chaque réalisation particulière. Cette procédure permet notamment aux institutions publiques de s’affranchir quelque peu de critères de décision strictement économiques. Ce faisant, elle introduit des marges de manœuvre qui, autant que l’on puisse s’en faire le juge, suscitent le pire comme le meilleur. Ainsi, deux ans après l’achèvement du programme, les huit nouveaux parcs centraux de l’ère Noir présentent des résultats d’exploitation extrêmement disparates puisque leur chiffre d’affaires oscille entre 2.000 et 17.000 francs (300 et 2.600 euros) par an et par place selon les ouvrages. ¹⁴⁴⁵ Le grand écart de ces données comptables laisse entrevoir l’infortune de certaines réalisations qui ne rencontrent pas leur clientèle et tendent à cumuler déboires commerciaux et carence d’utilité sociale. C’est le cas par exemple du parc Nouveau Palais de Justice, conçu comme le complément obligé de cet équipement judiciaire et qui n’a pas su affirmer sa fonction de parc public au-delà, à l’échelle du quartier : aujourd'hui encore, la considérable sous-utilisation de ses 773 places, pour lesquelles du reste « aucune étude de faisabilité n’a été demandée » ¹⁴⁴⁶ , n’offre d’autre perspective que d’attendre des évolutions sur la voirie environnante et notamment un renforcement de la surveillance du stationnement – résolution récurrente depuis l’ouverture du parc en 1995 mais restée lettre morte jusqu’à présent – pour espérer être réduite de manière significative. ¹⁴⁴⁷ Par ailleurs, « certains études de faisabilité, comme celles réalisées pour les parcs Berthelot et Croix-Rousse, laissaient clairement entrevoir, sur la base d’enquête de marchés, une demande nettement inférieure au nombre de places réalisées » ¹⁴⁴⁸ . Ces difficultés prévisibles mais négligées donnent en fait à voir des choix programmatiques éminemment politiques : dans le sens sans doute le moins noble du terme pour le parc Berthelot, dont on peut dire qu’il est avant tout le fruit d’un caprice d’élu, celui du maire du 7ème arrondissement qui voulait à tout prix avoir lui aussi "son" parc dans un secteur où le stationnement ne posait pourtant pas de problèmes insurmontables ¹⁴⁴⁹  ; dans un sens plus proche de la notion de service public en ce qui concerne le parc Croix-Rousse, implanté au cœur du plateau – dans un quartier où la saturation de la voirie est permanente, les places privées peu nombreuses et la demande de stationnement des résidents forte – et qui, après des débuts très difficiles, a enregistré une progression de sa fréquentation régulière mais impuissante à assurer sa rentabilité. ¹⁴⁵⁰ Certes, tous les parcs construits sous la mandature de Michel Noir ne connaissent pas de semblables embarras. ¹⁴⁵¹ De plus, il n’y a en soi rien de malvenu à ce qu’un équipement public s’affranchisse d’une stricte soumission à des critères de rentabilité économique, bien au contraire. Simplement, un minimum à attendre de tels investissements est sans doute qu’ils satisfassent à certaines exigences d’efficience, comme de répondre à une demande sociale véritable.

Les parcs de la Presqu’île forment, quant à eux, un ensemble homogène et quelque peu à part dans cette politique. D’abord parce que les édiles ont souhaité associer leur construction à un plan de réaménagement plus général de cet espace : les parcs Bourse, République, Célestins et Terreaux ont ainsi pris possession des sous-sols des principales places publiques de la Presqu’île, tandis que celles-ci étaient entièrement réorganisées au titre d’une politique de requalification des espaces publics. Mais aussi parce que ces quatre ouvrages revêtent indéniablement une dimension stratégique supérieure à celle qui prévaut pour les parcs construits dans les autres quartiers lyonnais sous l’impulsion de Michel Noir. En effet, il s’agit ici d’offrir aux automobilistes 2.500 nouvelles places de stationnement ¹⁴⁵² regroupées dans l’espace de l’agglomération le mieux desservi par les transports collectifs. L’époque de Louis Pradel étant cependant révolue, l’affichage politique de cette mesure entretient une savante ambiguïté quant à sa vocation. Présentées comme des parcs de protection de l’hypercentre, ces réalisations donnent lieu à une vaste campagne de communication du chef de l’exécutif local, qui cherche à se construire une image d’ardent promoteur des transports collectifs. Les principes généraux de l’argumentation de Michel Noir apparaissent dans ces propos dont il est l’auteur : « je ne manque jamais une occasion de dire, dans mes propos publics, que nous avons choisi une stratégie en faveur des transports en commun et au détriment de la voiture, que le tiers de ce que nous appelons la Presqu’île sera rendu aux piétons, que nous y ferons tomber la capacité de certaines voiries de 1.100 véhicules par heure à 100 et que nous stockerons les voitures dans les parkings. (…) En installant des parkings en périphérie de la Presqu’île, je suis cohérent avec cette politique, car, lorsque les automobilistes garent leur véhicule, ils ne s’en servent pas. » ¹⁴⁵³ Sauf que cette immobilisation temporaire ne peut s’inscrire dans une réduction de l’usage de l’automobile que si elle est le fait de résidents et non lorsqu’elle figure un point d’ancrage pour d’autres migrants attirés par ce surcroît de stationnement mis à leur disposition. Or, un des objectifs principaux des collectivités locales, à travers le plan Presqu’île, est de renouveler leur soutien à l’activité commerciale et économique du centre et cette visée a largement motivé la construction de « ces parkings qui visent à renforcer l’accessibilité et l’attractivité du centre » ¹⁴⁵⁴ . Finalement, ce nouveau signe de bienvenue ¹⁴⁵⁵ adressé aux automobilistes de l’agglomération – et de la région – ne différencie en rien Lyon d’autres « exemples de "mauvaises pratiques" illustrés par des villes qui ont beaucoup investi pour développer et améliorer l’offre de transport public sans pour cela réduire la congestion automobile et son cortège de nuisances, car dans le même temps elles construisaient, ou autorisaient la construction, de nouveaux parcs publics en centre-ville. » ¹⁴⁵⁶ Dans ces conditions, la protection que les parcs de la Presqu’île sont censés assurer à l’hypercentre vis-à-vis de l’automobile demeure des plus restreintes : la facilité d’accès de ces ouvrages à partir des quais doit conduire à limiter la pénétration des voitures dans la Presqu’île, où navette publique ¹⁴⁵⁷ et cheminements piétonniers peuvent ensuite prendre le relais du trajet automobile initial ; cette "protection" n’inclut pas de mesures d’interdiction du trafic ou même du transit automobile ; en revanche, elle s’appuie sur un réaménagement de l’espace public qui passe par un remaniement de l’organisation du stationnement de surface. Au-delà de leur participation à la persistance du règne de l’automobile dans le centre-ville, les parcs de la Presqu’île se présentent donc comme le levier d’une action visant à gommer certaines pratiques de stationnement ayant cours sur voirie. C’est d’ailleurs un des principaux mérites de cette politique que d’œuvrer au renforcement de la connexion et de la cohérence entre ces deux volets du stationnement public urbain.

En fait, dans le centre Presqu’île – et dans le centre Presqu’île uniquement –, l’ambition initiale d’accroître l’offre globale de stationnement grâce à la construction de nouveaux parcs a été légèrement amendée au profit d’un projet de substitution partielle de ces places supplémentaires aux emplacements de surface. C’est là un des apports de la réflexion engagée dans le cadre du plan Presqu’île, qui retient finalement que « le réaménagement des espaces publics de la Presqu’île suppose, au préalable, une suppression ou tout au moins une diminution du nombre de véhicules sur le domaine public » ¹⁴⁵⁸ . Dans cette optique et « en matière de phasage, le mise en œuvre des parkings [doit jouer] un rôle prépondérant, par la diminution consécutive du stationnement sur voirie » ¹⁴⁵⁹ . S’il en est effectivement bien ainsi, cette diminution ne reste pas moins peu spectaculaire et n’est surtout en rien proportionnelle au nombre de places en ouvrage mises sur le marché. Seuls quelques 800 emplacements sont directement supprimés, dont 200 sur les places publiques réaménagées pour l’essentiel à l’occasion de la construction des parcs souterrains et 600 dans les rues touchées par la mise en place d’un nouveau plan de circulation. Pour le reste, la diminution du stationnement sur voirie procède essentiellement d’une volonté de réduction des pratiques illicites. Une estimation des services municipaux ¹⁴⁶⁰ fait alors état de près de 3.000 places conquises en toute illégalité sur les espaces publics de la Presqu’île par les automobilistes. Pour offrir à son centre des espaces publics de qualité, protégés des intrusions ou des excès de l’automobile, la municipalité lyonnaise intensifie donc son engagement dans la lutte contre le stationnement interdit. Elle entreprend d’abord, avec l’appui financier de la communauté urbaine, de développer des aménagements permettant de préserver l’intégrité des espaces piétons. Les trottoirs, dont la vocation première est pourtant déjà de protéger le piéton, sont dotés de moyens de protection physique supplémentaires. De la borne au potelet en passant par la barrière, toute une gamme de mobilier urbain gagne ainsi le centre-ville, avant de s’étendre à d’autres espaces de l’agglomération. ¹⁴⁶¹ Le second axe de l’action municipale réside dans un renforcement de l’arsenal répressif. A l’augmentation continue des effectifs de la police du stationnement ¹⁴⁶² s’ajoute une réorganisation de la fourrière, soumise à de nouvelles exigences de fonctionnement et d’efficacité. La concession de cette activité à VIA-GTI en juin 1993 provoque des retombées immédiates. En imposant une présence plus dissuasive, grâce à des horaires de fonctionnement étendus, et en doublant très rapidement le nombre d’enlèvements effectués ¹⁴⁶³ , la fourrière "nouvelle formule" concourt à réintroduire pour un temps une certaine discipline dans les rues de la Presqu’île, notamment en soirée. ¹⁴⁶⁴

Mais la lutte engagée contre le stationnement illicite a d’autres justifications que la requalification des espaces publics. Elle est notamment indissociable de l’entrée en fonction des nouveaux parcs de stationnement, et ce pour plusieurs raisons. D’abord, parce que cette lutte reste soumise, quoi qu’on en dise, à la nécessité d’offrir une alternative aux éventuels contrevenants, qui demeurent avant toute chose des usagers de l’espace central que l’on ne souhaite pas voir disparaître. Aux yeux des élus et des techniciens locaux, les parcs apparaissent comme la destination naturelle de ces usagers "indisciplinés" : plus particulièrement visés, les clients des commerces nocturnes peuvent ainsi bénéficier de la mise en place d’un forfait attractif à 10 francs (1,52 euros) la nuit. ¹⁴⁶⁵ Ensuite, parce qu’une répression plus efficace constitue tout simplement un des facteurs permettant d’assurer le succès des nouveaux ouvrages ainsi que leur rentabilité, soucis partagés par la collectivité et par son concessionnaire. En effet, pour remplir un parc, le manque d’emplacements disponibles dans le secteur concerné ne suffit pas. Il importe également, pour ces ouvrages où usage rime nécessairement avec paiement, que le stationnement sur la voirie environnante soit payant et que la surveillance en soit efficace. Il est donc d’usage de considérer le renforcement de l’arsenal répressif comme un élément d’accompagnement essentiel de la construction de parcs de stationnement urbain.

Au final, ce qui donne toute sa cohérence et sa logique à l’action menée par la municipalité noiriste tient à la répartition des usages du stationnement qu’elle entend promouvoir entre parcs et voirie : aux premiers, le soin d’accueillir les véhicules dont l’immobilisation est potentiellement la plus longue et, à la seconde, la charge d’organiser le stationnement de courte voire de très courte durée. L’accomplissement de ces visées imposant la mise en place d’une politique tarifaire adaptée, deux augmentations consécutives – en 1992 et 1993 – vont ainsi assurer, dans la Presqu’île, un coût ostensiblement supérieur à l’heure de stationnement sur voirie par rapport aux tarifs pratiqués dans les parcs, qui demeurent inchangés : en 1993, le prix horaire du stationnement passe à 10 francs (1,52 euros) dans la zone orange, contre 6 francs (0,91 euros) pour les nouveaux ouvrages de la Presqu’île. Les différentes zones tarifaires de surface se caractérisent aussi par l’existence de durées maximales de stationnement : deux heures pour la zone orange ¹⁴⁶⁶ , trois heures pour la zone normale à 6,50 francs (0,99 euros) de l’heure, tandis que la zone longue durée et ses 2,50 francs (0,38 euros) de l’heure n’imposent aucune limite de temps. Compte tenu de la localisation et de l’étendue somme toute limitée de ces zones de stationnement payant, la vocation rotative de la voirie s’exprime avant tout dans la Presqu’île où, combinée avec une offre en parc fortement développée, elle est censée favoriser la recherche d’un équilibre entre offre et demande de stationnement mais où elle contribue aussi à encourager « l’usage de l’automobile pour les déplacements personnels » ¹⁴⁶⁷ . En fin de compte, en tentant une nouvelle fois de réduire l’écart existant entre l’offre publique et une demande extrêmement élastique, cette politique s’enferre inévitablement dans la recherche d’un équilibre introuvable. Dès que les parcs de la Presqu’île ne parviennent plus à absorber la demande supplémentaire que leur construction a contribué à générer, les principes initialement défendus dans le cœur de l’hypercentre lyonnais sont quelque peu battus en brèche, laissant notamment poindre une tolérance accrue face à des pratiques de stationnement illicite en net regain.

Peut-on alors estimer que cette politique incarne à Lyon l’un des derniers soubresauts d’un mythe tenace lié à l’automobile-reine, celui du stationnement pour tous, dont une ultime tentative de matérialisation aurait finalement initié la fin ? Il n’est en effet pas interdit de penser qu’en ciblant davantage ses priorités et en se montrant plus sélective, la régulation publique gagnerait en efficacité ce qu’elle perdrait en illusions, en matière de politique des déplacements comme de politique urbaine. Du reste, les efforts de rationalisation de l’organisation du stationnement, entrepris avec le plan Presqu’île et revenant à distinguer les usages pour améliorer la réponse de l’offre à chacun d’entre eux, tendent à dessiner l’amorce d’une politique plus ciblée. Avec la résurgence des manifestations de saturation, l’intérêt de passer d’une simple différenciation à un écrémage des usages et des usagers n’en devient que plus évident.