La municipalité lilloise entre recherche d’efficacité et défaut de cohérence

« L’analyse de l’usage de stationnement dans les villes centres (Lille, Roubaix et Tourcoing) de la Métropole fait apparaître une offre de stationnement importante et des difficultés de stationnement (offre payante, saturation) limitées à l’hypercentre de Lille. » ¹⁵⁶² Mais, si les difficultés apparaissent fortement concentrées sur le territoire d’une commune lilloise par ailleurs relativement épargnée par les embarras de circulation, elles se posent avec d’autant plus de sérieux. C’est pourquoi, depuis près de dix ans, les pouvoirs publics locaux ont essayé d’améliorer l’accueil que le cœur de l’agglomération pouvait proposer aux voitures particulières lors de leur temps d’immobilisation.

Les données chiffrées rendant compte de la situation du stationnement à la fin des années 80 et au début des années 90 sont particulièrement éloquentes quant à l’ampleur de l’effort à fournir. Elles témoignent en premier lieu du rôle restreint joué par l’offre publique payante, qui n’accueille en 1987 que 24% des véhicules présents en journée dans le centre de Lille. ¹⁵⁶³ Six ans plus tard, le stationnement payant de surface ne concerne encore que 4.400 places situées dans l’hypercentre – contre 14.000 à Lyon –, tandis que l’offre en parcs n’est que de 2.800 places – alors que Lyon en compte déjà plus de 11.000 ¹⁵⁶⁴ . Si la structure multipolaire de l’agglomération n’est pas pour rien dans cet état de fait, les statistiques de 1993 attestent également du fonctionnement insatisfaisant de l’offre de stationnement public. La rotation s’effectue mal sur la voirie payante, où on compte seulement 3 à 5 véhicules par jour et par place ¹⁵⁶⁵ et, si le taux d’occupation y est presque en permanence supérieur à 100%, les usagers d’un emplacement ne paient en moyenne que 1h50 de stationnement par jour. Quant au nombre de véhicules en stationnement interdit, on estime qu’il représente dans le secteur payant entre 30 et 50 % des pratiques, alors qu’en 1987 il dépassait déjà la proportion de véhicules garés dans les parcs du centre de Lille. ¹⁵⁶⁶ Pour remédier à ces dysfonctionnements importants et restaurer une offre de stationnement qui participe plus activement à l’attractivité de son centre, la municipalité lilloise entreprend donc en 1994 la mise en œuvre d’un vaste programme associant une extension du stationnement payant, un renforcement de la surveillance – attendu que « le doublement de ce taux de rotation est possible avec un meilleur respect de la réglementation [et qu’] il permettrait d’accueillir 15.000 véhicules supplémentaires par jour dans le centre de Lille en favorisant le stationnement de courte durée et en pénalisant celui de longue durée » ¹⁵⁶⁷ – et un accroissement considérable de l’offre en ouvrage.

Il est d’abord question de permettre au stationnement de surface de jouer pleinement son rôle rotatif. Si les visées de cette politique n’ont rien d’original, puisqu’il s’agit de soutenir une revitalisation des activités commerciales et économiques du centre-ville en comptant sur une amélioration des possibilités de stationnement pour rendre cet espace plus attractif, son rythme et son calendrier sont nettement moins ordinaires. En l’espace de trois ans, on enregistre en effet un doublement des tarifs pratiqués dans l’hypercentre, qui passent d’un prix horaire – il est vrai particulièrement bas – de 4 francs (0,61 euros) en 1993 à 8 francs (1,22 euros) en 1996 ¹⁵⁶⁸ , avec une étape intermédiaire à 6 francs (0,91 euros) qui entre en vigueur en 1994, à quelques mois de l’élection municipale. Malgré cette échéance, la fin de mandat de l’équipe en place est marquée par une reprise en main plus générale, qui voit la ville se doter de nouveaux moyens de gestion du stationnement de surface : l’exploitation de la voirie payante, assurée auparavant en régie, est confiée fin 1993 à un prestataire de service, la SORELI ¹⁵⁶⁹ , une société d’économie mixte de la ville de Lille initialement chargée d’opérations d’aménagement, « de rénovation et de restauration » et dont l’activité est inopinément étendue au stationnement ; l’activité de la police municipale est également réorganisée avec la création en 1994 d’une brigade du stationnement ¹⁵⁷⁰ , qui se traduit immédiatement par un accroissement de la surveillance et de la verbalisation. ¹⁵⁷¹ En fait, l’évolution des outils de gestion publique s’avère à l’époque indispensable, autant pour assurer un meilleur rendement des zones existantes que pour garantir la viabilité de la politique future et permettre notamment l’extension projetée du stationnement payant. Du reste, cette extension débute dès 1994, avec la création d’une zone verte à 4 francs (0,61 euros) de l’heure, destinée à mieux réguler l’usage de 1.100 places situées à l’ouest de l’hypercentre. La mise en place d’une zone tampon entre l’offre à vocation rotative et l’offre gratuite est ensuite étendue au nord et au sud de la zone orange, soit dans tous les secteurs où les effets de bord du stationnement payant ont amené, au détriment des activités et des résidents des espaces concernés, une saturation de la voirie. En 1996, alors que les tarifs de la zone verte, toujours limitée à deux heures de stationnement, passent à 5 francs de l’heure (0,76 euros), une nouvelle zone bleue à 4 francs la première heure (0,61 euros) et 10 francs pour trois heures (1,52 euros) est mise en place sur quelques grands axes. L’extension du stationnement payant se poursuit ainsi jusqu’à toucher 8.800 places en 1999, ce qui équivaut à un doublement des emplacements concernés en six ans.

Au passage, en ayant multiplié par deux les tarifs de la zone orange et le nombre total d’emplacements payants sans considération particulière pour le calendrier électoral, les autorités communales tendent à prouver qu’avant de constituer un risque politique, cette forme de régulation s’affirme comme une solution efficace pour assurer une plus grande accessibilité aux places de l’espace central. L’acceptabilité sociale d’une telle politique est néanmoins assurée par des exceptions au régime général, qui sont accordées à certains usagers : d’abord à ces électeurs en puissance que sont les résidents, puisque les automobilistes qui habitent dans les zones réglementées peuvent bénéficier sur la voirie proche de leur domicile d’un tarif préférentiel de 4 francs pour la demi-journée (0,61 euros) ou de 8 francs pour la journée (1,22 euros) ¹⁵⁷² , sauf dans le cœur commerçant de la cité d’où l’on souhaite évacuer tous les véhicules faisant obstacle au principe de rotation ; ensuite aux artisans et aux médecins qui ne paient, pour leur part, que 2 francs de l’heure (0,3 euros). Ces évolutions considérables, accomplies sur un laps de temps relativement court, dessinent une remise à niveau de l’organisation du stationnement public lillois, destinée à proposer un niveau de service qui convienne davantage à l’image et aux exigences de fonctionnement d’un centre métropolitain. ¹⁵⁷³ Elles reviennent enfin à dépasser, au nom du principe d’efficacité, la crainte d’une sélection par l’argent qui, jusque là, imprégnait encore largement les pratiques publiques dans une région en crise, où encore une fois la motorisation tardive des ménages tendait à rester un symbole d’une ascension sociale souvent fragile – ce qui suffisait à justifier la faiblesse des entraves financières à l’utilisation de ce mode de déplacement.

Pour ce qui est des parcs de stationnement, les processus décisionnels au sein de la communauté urbaine de Lille tranchent radicalement avec les pratiques lyonnaises puisque les communes se sont vues re-déléguer cette compétence par convention, afin de renforcer la cohérence avec le stationnement sur voirie. Si les financements demeurent principalement communautaires, c’est donc la municipalité lilloise qui a la charge de décider des projets concernant son territoire, de négocier avec les éventuels opérateurs et de faire ensuite valider ces orientations par l’assemblée communautaire. L’économie générale du stationnement public en ouvrage se ressent logiquement de cet éclatement des responsabilités, si bien que les six parcs publics que compte la ville de Lille au début des années 90 sont avant tout le fruit de perspectives de rentabilité favorables ou d’opportunités du marché local. Le dernier en date, le parc de la Grand’Place ouvert en 1989, en est un excellent exemple : aux prises avec des difficultés importantes de stationnement dans le cœur de l’hypercentre, la municipalité a retenu un projet de parc souterrain sur ce site unique, réaménagé pour l’occasion, et a ainsi pu concrétiser une opération sans grand risque commercial en faisant appel, grâce au système de concession, à des financements privés. ¹⁵⁷⁴ Cependant, les opportunités de ce type ne sont pas monnaie courante et en 1993, la ville n’offre aux automobilistes que 2.800 places de stationnement en ouvrage.

Les transformations de l’hypercentre, autour d’Euralille, contribuent alors à créer une nouvelle dynamique et, en se dotant des attributs d’un grand centre métropolitain, la municipalité lilloise adopte la réalisation d’un programme sans précédent de six nouveaux parcs, représentant 6.200 places. ¹⁵⁷⁵ En même temps qu’elle réorganise son stationnement de surface, la ville voit donc plus que tripler son offre hors voirie, en étroite liaison avec de nouveaux équipements urbains porteurs d’une demande supplémentaire. Pour autant, cet effort, réalisé grâce à d’importantes contributions communautaires, ne satisfait qu’une partie des besoins et ne répond qu’imparfaitement aux défis de gestion globale du stationnement public. En effet, aussi considérable soit-il, l’accroissement de l’offre tend plutôt à se faire à l’est de l’hypercentre, dans la partie fortement renouvelée située à proximité du périphérique. Il obéit ainsi à une logique de répartition spatiale qui privilégie les besoins liés aux activités commerciales et économiques par rapport à ceux des résidents, ce qui est d’autant plus discriminatoire pour ces derniers que la "privatisation" du service public du stationnement ¹⁵⁷⁶ semble avoir durablement occulté toute réflexion sur l’opportunité de programmes publics qui leur soient réservés. Enfin, si la SORELI a fait son apparition dans le stationnement en ouvrage, en reprenant deux parcs en affermage au début des années 90, la multiplicité originelle des exploitants ¹⁵⁷⁷ et la diversité des contrats qui les lient à la collectivité ¹⁵⁷⁸ continuent à poser des problèmes très concrets : confrontée à des différences de tarifs – qui oscillent entre 7 et 12 francs (1,07 et 1,83 euros) de l’heure ¹⁵⁷⁹  – mais aussi d’horaires d’ouverture, l’offre publique souffre d’un manque de lisibilité générale ; quant à la politique d’abonnement, elle reste surtout affaire de gestion commerciale et se réduit principalement à proposer des prix élevés pour les parcs les plus rentables et des tarifs plus attractifs dans les ouvrages où la clientèle horaire est moins présente. ¹⁵⁸⁰

En définitive, malgré les évolution importantes de la dernière décennie, l’organisation du stationnement public lillois présente toujours des lacunes importantes, autant au niveau de la voirie que des parcs en ouvrage. Mais la principale déficience réside sans doute dans le manque de coordination entre les deux volets de l’offre publique. En dépit de la concentration des compétences à l’échelon communal, les objectifs habituels de distribution des usagers se heurtent en effet à l’incohérence des tarifs en vigueur, puisque le coût horaire maximal du stationnement sur voirie correspond environ au seuil inférieur des prix pratiqués dans les ouvrages publics. Pour capter le stationnement de moyenne et de longue durée, les parcs jouent alors sur une offre de tarif dégressif mais le coût des abonnements qu’ils proposent reste avant tout soumis à des préoccupations endémiques de rentabilité. La voirie compte pour sa part sur le respect des temps maximum d’usage pour organiser la courte durée mais, pour ce faire, doit encore espérer un renforcement de la surveillance. ¹⁵⁸¹ Les efforts consentis depuis dix ans, s’ils se sont avérés efficaces en matière de développement quantitatif de l’offre publique, ne semblent donc pas être parvenus à assurer la cohérence interne nécessaire au bon fonctionnement de celle-ci. Ils se sont également effectués sans véritable considération de leurs implications en matière d’organisation des déplacements urbains. Autant de limites qui militent pour un meilleur encadrement des tarifs pratiqués par les sociétés concessionnaires mais aussi pour une maîtrise plus globale de la politique de stationnement par les pouvoirs publics. Durant les années 90, la municipalité lilloise a finalement développé une stratégie faisant la part belle à des enjeux de politique urbaine à court terme plutôt que de politique de déplacements à plus long terme. A la fin de la décennie, les parcs continuent à être utilisés d’abord par les pendulaires et de manière extrêmement marginale par les résidents. Mais le plus révélateur est sans doute que cette prééminence effective des premiers sur les seconds vaut aussi, même si c’est dans des proportions moindres, pour la voirie payante. ¹⁵⁸² Lille fait alors partie de ces villes françaises à avoir accru leur offre publique de stationnement ¹⁵⁸³ à destination d’automobilistes non résidents, avec l’espoir d’assurer ainsi le dynamisme commercial et le développement économique de leur hypercentre.

Depuis lors, le PDU a tenté de mettre un peu d’ordre dans ces pratiques en demandant notamment d’évaluer « la création ou l’agrandissement de parcs de stationnement en ville à l’aune de préoccupations multimodales ». Ce document stipule en effet qu’à présent, « préalablement à la décisions de création ou d’agrandissement d’un parc de stationnement en ville, on étudiera les possibilités d’amélioration de l’accessibilité par les transports collectifs. » ¹⁵⁸⁴ Il préconise également de mieux gérer l’offre existante, notamment par « une harmonisation de la tarification entre les parkings en ouvrage et les emplacements sur voirie » ¹⁵⁸⁵ et par de nouvelles formes de discrimination active entre les usagers. Mais, en l’absence de consensus politique sur la question ¹⁵⁸⁶ , les rédacteurs du PDU n’ont guère développé de projets d’action concrète en matière de stationnement public, préférant se concentrer sur d’autres outils de maîtrise des déplacements urbains davantage susceptibles d’être acceptés par les élus locaux. Rien d’étonnant donc à ce que ces préconisations n’aient guère fait bouger les choses : si la décision de la mairie de Lille d’accroître en 2002 les coûts du stationnement sur voirie ¹⁵⁸⁷ se réclame du PDU, « afin de favoriser l’utilisation de tous les transports, autres que le véhicule personnel », sa faible portée est reflétée par son incapacité à dépasser les tarifs pratiquées dans les parcs ; quant au jalonnement dynamique des ouvrages lillois, réalisé en 2003 comme à Lyon, en renseignant les automobilistes sur les capacités d’accueil des parcs publics de l’hypercentre, il entend favoriser leur accès et optimiser leur utilisation, deux ambitions qui ne sont pas exemptes de toute ambiguïté au regard de la politique de déplacements.

Il faut dire que, contrairement à Lyon, les perspectives contestataires ne sont pas favorisées par l’organisation actuelle des responsabilités dans la métropole lilloise. Le renouveau de la régulation publique pâtit encore d’un important déficit d’expertise, que ce soit au niveau de la commune – qui n’a pas étoffé ses services pour exercer les compétences qui sont les siennes, autrement qu’en matière de police du stationnement – ou de la communauté urbaine – qui, en se dessaisissant de sa tutelle stratégique sur les parcs, a eu tendance à se désintéresser de ces questions dont la gestion est éclatée entre différents services. Peu aidés par des concessionnaires placés en situation de concurrence exacerbée et dont la préoccupation principale a été, dans ces conditions, de protéger ou d’élargir leur marché, les pouvoirs publics lillois se sont eux aussi tournés vers la solution SEM, avec l’espoir qu’elle leur permette de se réapproprier une certaine maîtrise stratégique de l’outil stationnement. Mais, même si elle a déjà contribué au développement d’une expertise technique locale, la SORELI doit encore, pour concrétiser cet espoir, élargir son champ d’action et attendre pour cela le renouvellement des contrats de concession des parcs existants, qui constituera à n’en pas douter une étape décisive pour l’avenir de la régulation du stationnement public lillois. ¹⁵⁸⁸ Car, tant qu’une solution à l’émiettement actuel de la gestion des infrastructures ne sera pas trouvée en dehors de ce que peut proposer l’intégration de différentes sociétés concessionnaires dans un grand groupe privé comme VINCI Park, il apparaît hautement improbable de voir le stationnement public accéder à des stratégies de contestation du territoire de l’automobile. A cet égard, l’inscription de la SORELI dans ce champ auquel elle n’était initialement pas destinée pose dès aujourd'hui la question d’une reconcentration des pouvoirs, question qui malgré l’enracinement lillois de la SEM ¹⁵⁸⁹ transcende les limites communales. Indirectement, en prenant en charge l’élaboration de l’observatoire du stationnement que la CUDL doit mettre en place à l’échelle de l’agglomération, le nouvel exploitant de deux parcs et du stationnement payant de surface sur Lille témoigne de l’intérêt qu’il peut y avoir à faire remonter, au moins partiellement, ces questions à l’échelon communautaire. Il n’en apparaît pas moins clairement que l’intégration du stationnement dans une approche stratégique de la politique de déplacements à l’échelle de l’agglomération constitue une vision qui reste encore en avance sur les mentalités politiques locales.