Des tentations de régulation par les prix

‘« il y a parfois une bien grande distance entre la coupe des économistes et les lèvres de la réalité » ¹⁸⁵³ ’

En situation de pénurie, un des outils classiques de régulation de la demande, susceptible d’optimiser l’équilibre avec l’offre existante, est le prix. Dans le champ des déplacements urbains, cette loi économique a donné naissance à la notion de péage urbain. Cependant, ce concept volontiers polysémique, régulièrement élevé au rang de solution miracle, peine encore à s’extraire de la virtualité de la théorie économique pour s’imposer sur le terrain face aux difficultés attachées à sa mise en œuvre et aux incertitudes relatives à son efficacité.

L’intervention des prix dans la mobilité automobile peut se faire à travers trois grands types d’instruments permettant de prélever des taxes sur l’usage. Ce sont d’abord les taxes sur les carburants, qui constituent l’instrument le plus généralisé. Seulement, leur renforcement, s’il peut apparaître légitime dans une optique d’internalisation des coûts urbains de l’automobile et adapté à un objectif de réduction de l’usage de ce mode de transport, se heurte à plusieurs difficultés. Alors qu’un enchérissement rapide du prix des carburants pose des problèmes d’acceptation de la part d’usagers qui le ressentent comme une atteinte directe à leur pouvoir d’achat, une augmentation progressive et lente tend à réduire la portée de cette mesure en introduisant une accoutumance. Par ailleurs, ce levier censé contraindre les automobilistes à des renonciations souffre d’un défaut regrettable de ciblage spatial : ainsi, « it makes no sense to penalise a rural motorist driving along empty country roads when the problem lies in cities and on congested motorways. » ¹⁸⁵⁴ Une deuxième modalité de régulation par les prix de la demande de déplacements automobiles est incarnée par la tarification du stationnement. En taxant l’accessibilité à un lieu et en instaurant une forme de redevance d’usage de la voirie, le stationnement payant peut être naturellement envisagé comme une réglementation qui, si elle est respectée, s’avère susceptible de restreindre sur certains espaces la demande de déplacements automobiles. Il présente néanmoins deux inconvénients majeurs, qui sont d’être inopérant sur le trafic de transit et de faire payer l’immobilité du véhicule, ce qui tend à induire une rotation accrue synonyme d’augmentation de l’offre. Il n’en reste pas moins un élément de péage à même d’ouvrir la voie à une troisième catégorie d’instruments, communément dépositaires de l’appellation péage urbain et qui tiennent aux redevances d’usage de la voirie portant directement sur la circulation. Au sein même de cette dernière catégorie, il n’existe toutefois pas un mais des péages, qui diffèrent dans leurs formes, leurs modalités, leurs impacts ou leurs objectifs : péage d’axe, de réseau ou de zone, péage d’accès ou de mobilité, péage environnemental, de financement ¹⁸⁵⁵ ou de régulation visant à la décongestion ¹⁸⁵⁶ … En fait, comme le relève Yves Geffrin, « le péage urbain n’est pas un "concept" mais une multitude de pratiques. » ¹⁸⁵⁷ Et, derrière cette diversité, c’est toute la richesse des potentialités offertes par ces pratiques qui transparaît.

En effet, « les problèmes de finances publiques, de congestion, de protection de l’environnement, la crise des transports collectifs, tout semble appeler l’instauration d’un péage sur les infrastructures routières urbaines. » ¹⁸⁵⁸ Les vertus attachées a priori à ce type de mesures apparaissent multiples et considérables. Elles tiennent à la possibilité de dégager de nouvelles ressources financières pour la collectivité ou encore d’associer le capital privé au financement et à l’exploitation des réseaux. Elles résident dans la possibilité d’internaliser les coûts externes de l’automobile ou dans les opportunités redistributives offertes par de tels prélèvements. Elles s’inscrivent enfin dans la perspective d’un fonctionnement optimal du système de transport et d’une meilleure allocation des ressources, notamment des ressources limitées que sont l’énergie ou l’espace urbain, dès lors que la tarification est envisagée comme un outil de maîtrise de la demande urbaine de déplacements automobiles, pouvant conduire à la réduire ou à l’étaler. Ce-faisant, le péage urbain n’a pas que des vertus multiples, il est également porteur d’ambitions différentes. Celle qui nous paraît la plus forte est celle qui consiste à faire payer l’usage des voies urbaines, non pour aider à leur financement mais pour favoriser leur décongestion. Ainsi, pour de nombreux économistes, « le péage urbain se présente comme l’outil économique par excellence capable de lutter contre la congestion. Le prix est un signal qui dissuade l’automobiliste d’emprunter la voirie saturée. Celui qui persévère paie pour les autres. » ¹⁸⁵⁹ Cette utilisation du signal prix présente alors l’avantage de pouvoir être ciblée dans le temps et de pouvoir infléchir efficacement la répartition modale. Dans sa forme la plus aboutie, le péage urbain apparaît donc susceptible de « créer "artificiellement" un marché [des déplacements] censé être le régulateur "naturel" de l’offre et de la demande. » ¹⁸⁶⁰ Cette régulation par les prix, tout à fait conforme aux principes généraux de fonctionnement des économies libérales, se révèle virtuellement en mesure de lutter contre le cercle vicieux de la domination automobile, en combinant une action de décongestion de la voirie urbaine avec le prélèvement auprès des automobilistes de ressources financières qui pourraient ensuite profiter aux transports collectifs.

Pourtant, comme la quasi-totalité des agglomérations confrontées à des problèmes de déplacement, ni Lyon, ni Lille, ni Stuttgart ne se sont pour l’heure risquées à engager de telles politiques. La capitale rhodanienne et la capitale souabe présentent néanmoins, à différents titres, des éléments d’expériences intéressants dans la perspective de l’éventuelle mise en place d’un péage urbain. Stuttgart a même été pionnière en la matière, puisqu’elle a été la première ville allemande à expérimenter cette forme de régulation : pendant un an, de février 1994 à mars 1995, 400 automobilistes de l’agglomération se sont ainsi vus tarifer l’accès à la ville-centre, dans le cadre d’une recherche sur les effets du péage urbain sur le comportement des usagers. ¹⁸⁶¹ Cette expérimentation a mis en évidence plusieurs points : d’abord la réalité d’une sensibilité des automobilistes au prix, dont témoignent les impacts notables du péage sur le trafic ¹⁸⁶²  ; également, la nature des changements de comportement observés, qui se sont davantage traduits par une réorganisation de la mobilité automobile (à travers une réduction du nombre de déplacements, leur décalage dans le temps, l’organisation de chaînes de déplacements ou encore le recours au covoiturage…) que par un transfert modal ; enfin, le fait que ces évolutions ne se sont pas effectuées aux dépens du centre-ville de Stuttgart, duquel le péage n’a pas détourné les usagers. Localement, cela n’a toutefois pas changé la donne de la politique de déplacements, dans la mesure où cette expérience de péage urbain est restée sans suites. La preuve de la viabilité technologique de cette mesure n’a notamment pas dissipé les doutes relatifs à son acceptabilité par la population et n’a donc pas suffi à convaincre les édiles de l’adopter. L’expérience lyonnaise est toute autre : elle tient à la réalisation du tronçon nord du périphérique et au choix de faire payer l’usage de cette infrastructure initialement concédée. Or, cette décision, conforme dans son esprit à « l’expérience française, assez marquée par l’emprise d’un modèle saint-simonien de péage d’ouvrage dont les objectifs de décongestion sont finalement secondaires par rapport aux impératifs du financement » ¹⁸⁶³ , va finalement être porteuse d’une réflexion plus globale sur le tarification du système de déplacements de l’agglomération. Suite aux difficultés rencontrées lors de la mise en service de l’infrastructure, le président du Grand Lyon confie d’abord une mission d’expertise à trois hauts fonctionnaires de l’Etat, dont émerge la proposition du CERTU d’un mode de financement à long terme de la politique des déplacements à Lyon : il « s’agit de mettre en œuvre, sur le réseau de voirie rapide urbaine (V.R.U.) de l’agglomération lyonnaise, un système combinant un péage de décongestion modéré et un péage de financement (Duprez, 1998). L’objectif de cette combinaison est d’assurer simultanément la régulation de la circulation et le financement du système de transport. » ¹⁸⁶⁴ Même si elle n’est pas suivie d’effets, cette proposition contribue néanmoins à inscrire la question d’un péage étendu dans les réflexions locales. C’est ainsi que les agglomérations de Lyon, Grenoble et Saint-Etienne lancent en 1999 une étude conjointe sur le financement et la tarification de leurs systèmes de déplacements urbains. Et que l’intérêt d’un péage de cordon et de zone est étudié en 2003 lors de la révision du PDU de l’agglomération lyonnaise. Cependant, deux facteurs principaux viennent encore entraver la patiente marche en avant du péage urbain : le fait que son instauration nécessite une modification du cadre législatif français ¹⁸⁶⁵ , même si cette évolution pourrait être accélérée par les difficultés de financement des infrastructures, tant au niveau national que local ; et toujours la question de son acceptabilité sociale ¹⁸⁶⁶ , qui a fait dire à un élu lyonnais que, « le péage, on sait bien qu’il faudra y venir mais le premier qui dégaine est mort. »

Quelques exemples sont néanmoins là pour prouver que le péage urbain n’est pas une utopie et que « politics, not technology, remains the real barrier to the widespread introduction of charging. » ¹⁸⁶⁷ Depuis 1975, Singapour a ainsi instauré un droit d’accès à son centre pour les automobilistes : d’abord par un système de vignette, avant d’évoluer vers un péage entièrement électronique permettant de faire varier le prix selon l’heure de la journée, avec des impacts importants sur la circulation et un succès manifeste en termes de transfert modal. L’État norvégien a également conçu un cadre national incitant les villes de son territoire à mettre en place une tarification des déplacements automobiles, et ce afin de financer leurs projets de transport urbain regroupés en "paquets". ¹⁸⁶⁸ C’est dans cet esprit, de recherche de nouvelles sources de financement et non de régulation de la circulation automobile, que Bergen en 1986, Oslo en 1990, Trondheim en 1991, puis Stavanger en 2001 ont opté pour le péage urbain. On retrouve alors, dans le "Trondheim Package" comme dans l’"Oslo Package" ¹⁸⁶⁹ , la même affectation des recettes du péage, destinées à 80% à de nouvelles infrastructures routières ¹⁸⁷⁰ , et la même volonté de mener des actions concrètes et visibles, pour favoriser l’adhésion de la population à cette mesure. Pour le reste, les dispositifs en vigueur dans les villes norvégiennes peuvent différer sensiblement, puisque Oslo a mis en place un péage de cordon relativement rustique, tandis que Trondheim a progressivement évolué vers un péage de zone pour lequel on discute aujourd'hui de sa disparition en 2005 ou de l’opportunité d’un passage à un péage de régulation. Enfin, Londres a rejoint depuis février 2003 le club encore très restreint des villes dotés d’un péage urbain, en instaurant sa fameuse "congestion charge" : il s’agit d’un péage de cordon au tarif assez élevé (5 livres sterling, soit environ 7,5 euros), auquel sont soumis les automobilistes qui se rendent au centre de la capitale britannique les jours de semaine ; plus ambitieuse que ses homologues norvégiennes, cette tarification doit permettre de décongestionner le centre de l’agglomération ¹⁸⁷¹ , tout en finançant l’amélioration des transports collectifs urbains. ¹⁸⁷² Et, en effet, les premières observations réalisées depuis l’introduction du péage semblent faire état d’une diminution du trafic automobile dans le centre et d’une hausse de la fréquentation des transports collectifs, accompagnée d’une amélioration de la qualité de service offerte par le réseau de surface du fait du désengorgement de la voirie. Le tout, sans émeutes. De quoi faire des émules…

De manière générale, l’introduction d’un péage pour les déplacements automobiles en milieu urbain continue toutefois à se heurter à de nombreuses résistances. La première de ces résistances tient indéniablement aux problèmes d’acceptabilité sociale et politique de cette mesure. Comment faire accepter aux automobilistes l’idée de payer pour un service actuellement gratuit et, notamment en France, « d’acquitter un prix pour ce qui fut naguère une liberté chèrement conquise par les Physiocrates et les Révolutionnaires : celle de circuler sans entraves » ¹⁸⁷³  ? La question est d’autant plus sensible que les décideurs comme la population se posent, non sans raisons, des questions sur l’équité d’un tel système. Au sentiment de perte d’un droit acquis s’ajoute alors la crainte de certains d’être exclus de l’accès à certaines parties de la ville et à la mobilité individuelle. Bien sûr, il y a le précédent du stationnement payant, introduit avec succès il y a trente ans malgré des risques d’acceptabilité analogues. Mais, tandis que le paiement du stationnement tendait à accroître l’offre d’accessibilité à destination des automobilistes en favorisant la rotation, l’objectif du péage urbain est inverse puisque, dans sa version la plus ambitieuse, il vise à réduire le nombre d’utilisateurs de la voirie. D’où l’intérêt qu’il y a à se demander non seulement si cette mesure est profitable mais également à qui elle profite. En fait, s’il pénalise naturellement les automobilistes dans leur ensemble, le péage urbain n’est pas forcément préjudiciable à tous les automobilistes : à partir du moment où il se traduit par un transfert modal et par une décongestion de la voirie, il peut aussi être considéré comme un progrès par ceux qui l’envisagent comme le prix à payer pour pouvoir rouler assez rapidement. Pour être efficace, cette sélection supplémentaire par l’argent dont peut se doter le corps social se trouve néanmoins confrontée au risque de « tuer le malade », en plaçant « le péage à un tel niveau que la circulation, mais aussi l’activité économique soient largement dissuadées. » ¹⁸⁷⁴ En effet, « les risques de fuite devant le péage urbain sont bien réels, à l’instar de la fuite devant les prix fonciers et immobiliers dans les centres. » ¹⁸⁷⁵ En cela, cette forme de régulation des déplacements urbains peut tendre à accentuer les tendances ségrégatives à l’œuvre dans l’espace urbain. Pour atténuer cette division de la ville par des critères d’accessibilité et rendre du même coup le péage urbain plus acceptable socialement, il est nécessaire que le système de tarification mis en place profite finalement aux non-automobilistes, en servant à financer l’amélioration des modes de déplacements alternatifs. Plus que comme une solution miracle, il s’affirme alors comme un élément de la politique globale de déplacements, devant être intégré à une palette de mesures variées et cohérentes visant à améliorer la vie en ville. Cette fonction du péage peut même être renforcée par la mise au point d’une tarification multimodale, intégrant aussi bien les déplacements automobiles et le stationnement que les déplacements en transports collectifs et mettant l’accent sur la possible complémentarité des différents modes.

Même si des solutions existent ¹⁸⁷⁶ , la gratuité d’usage de la voirie urbaine reste tout de même une illusion sur laquelle il apparaît aujourd'hui encore bien difficile de revenir. Limitée par les « logiques égalitaires des politiques de transport, approuvées de longue date par les électeurs » ¹⁸⁷⁷ , l’action sur la demande, si utile à la régulation des déplacements, peut alors prendre d’autres formes. Outre la tarification, il existe en effet deux outils traditionnels permettant de gérer la rareté – en l’occurrence ici la rareté d’espace pour l’automobile en milieu urbain – sans augmenter l’offre : la régulation par le rationnement (ou la réglementation) et la régulation par les files d’attente (ou la congestion).