Des restrictions de circulation imposées aux automobilistes

Il apparaît possible d’imposer aux automobilistes des restrictions à l’usage de leur véhicule particulier, en agissant enfin sur toute une palette de mesures susceptibles de se compléter ou de se recouper : des mesures réglementaires interdisant ou limitant la circulation de certains véhicules ; des mesures de restriction physique s’attaquant plus directement à l’organisation ou à l’aménagement originel du réseau routier ; ou encore des mesures plus diffuses s’attachant à créer volontairement de la congestion ou à ne pas tout mettre en œuvre pour la restreindre.

Les restrictions réglementaires à l’usage de l’automobile s’expriment principalement à travers deux types de mesures déjà éprouvées : les zones à circulation limitée et la circulation alternée. Les premières se sont notamment développées dans de nombreuses villes italiennes. Précédée par des initiatives locales, une loi promulguée en 1989 définit d’ailleurs ce qu’est la zona a circolazione limitata (ZCL), à savoir une zone où la circulation est restreinte à des plages horaires déterminées ou à des catégories spécifiques de conducteurs ou de véhicules. Le plus souvent, cette restriction se limite à des espaces très réduits, généralement le cœur du centre-ville, et ne s’applique pas aux voitures des résidents ainsi qu’à un certain nombre d’autres véhicules d’utilité publique. Une réglementation similaire a été instaurée à Lyon, dans le quartier de Saint-Jean désormais fermé au trafic "ordinaire" par des bornes d’accès. Mais, du fait des faibles étendues sur lesquelles elles ont été appliquées, ces mesures n’ont enregistré que des succès très localisés, sans avoir de réel impact en termes de transfert modal, voire en déplaçant la congestion aux abords des zones réglementées. « Au total, on peut se demander si, comme en Allemagne pour les zones Tempo 30, on ne devra pas étendre les ZCL sur des surfaces plus grandes ou bien s’il faudra se résigner à une efficacité limitée. » ¹⁸⁷⁸ Le principe de circulation alternée a lui aussi fait l’objet de traductions concrètes. Athènes, Mexico, mais aussi Bari et Palerme, sont « des exemples de villes bien connus où la permission d’utiliser sa voiture dépend du jour et du numéro de la plaque d’immatriculation. » ¹⁸⁷⁹ Avec des modalités différentes toutefois, puisque Mexico se contente d’imposer à chaque véhicule privé un jour par semaine où il lui est interdit de circuler (Hoy no circula), tandis qu’Athènes a opté pour une circulation réellement alternée, en autorisant d’un jour sur l’autre au cours de la semaine la circulation des voitures munies d’une plaque d’immatriculation paire puis impaire. Depuis la promulgation de la loi sur l’air, cette seconde forme de circulation alternée est d’ailleurs applicable dans les villes françaises, en cas de niveau 3 de pollution au dioxyde d’azote ou à l’ozone. A cette occasion, seuls les véhicules dont la plaque d’immatriculation correspond au jour d’alerte et ceux munis de la pastille verte peuvent être autorisés à circuler. Jusqu’à présent, cette procédure de restriction de circulation n’a été déclenchée qu’une seule fois en France, le 1er octobre 1997 à Paris, provoquant une diminution de trafic de plus de 20% au lendemain d’un dépassement du seuil d’alerte au dioxyde d’azote. Mais, si l’efficacité ponctuelle de cette mesure apparaît peu discutable, elle n’est pas sans effets pervers à partir du moment où elle devient permanente : en suscitant à Athènes un trafic de plaques d’immatriculation, l’achat d’un deux-roues ou d’une seconde voiture, généralement d’occasion et plus polluante, elle n’a pas permis de régler les problèmes de déplacement de la capitale grecque et, en matière de pollution atmosphérique, le remède s’est même révélé pire que le mal.

Une autre façon d’imposer des restrictions de circulation aux automobilistes consiste à prendre des mesures physiques visant à briser, par coupure ou complexité, l’effet de réseau qui permet à la voiture particulière d’affirmer sa domination dans les déplacements urbains. Cette stratégie est particulièrement adaptée à la problématique et à la morphologie des centres urbains, dans lesquels un certain nombre d’obstacles à la circulation des véhicules privés peut être mis en place. L’objectif est de concevoir un système de cloisonnement à partir d’un découpage du territoire en plusieurs secteurs étanches les uns par rapport aux autres et accessibles uniquement par une voie périphérique. Les flux de transit sont alors reportés sur la rocade extérieure et sont exclus des cellules de circulation autonomes créées dans le centre. C’est le type d’organisation qu’a choisi Stuttgart depuis les années 70 pour son hypercentre : un nouveau plan de circulation a interdit toute traversée de l’espace compris à l’intérieur du city-ring ¹⁸⁸⁰ , pour n’y conserver que deux voies d’accès à des parcs de stationnement et trois boucles d’irrigation du noyau central qui ne sont pas connectées entre elles ; la réalisation d’une vaste zone piétonne, combinée à un ensemble de sens interdits, constitue autant de coupures physiques qui détournent de cet espace d’environ 1 km² et rabattent sur le city-ring les automobilistes qui n’ont rien à faire dans le centre ; tout en ayant été rendue possible par la construction d’un ring de protection, cette mesure a permis de réduire de manière spectaculaire le trafic automobile dans l’hypercentre, en redonnant la priorité aux autres modes de déplacement. Lyon, en revanche, n’est pas encore parvenu à protéger ainsi son centre-ville des flux indésirables, et ce malgré le nouveau plan de circulation adopté au début des années 90 lors du réaménagement de la Presqu’île : insuffisamment contraignant, ce plan maintient un certain nombre de trafics parasites et ne promeut pas un véritable renversement des priorités modales dans ce secteur hautement symbolique de l’agglomération. En pourtant, il apparaît que les restrictions physiques à la circulation automobile dans les centres, bien qu’apparemment plus brutales que des mesures comme le péage urbain, sont « généralement mieux acceptées car elles discriminent non pas directement entre les individus, mais entre les espaces. » ¹⁸⁸¹ Outre ces ruptures dans le réseau qui conduisent finalement à son rétrécissement, on peut également faire « un effort délibéré pour rendre certains secteurs de la ville illisibles. Les raisons de cette façon paradoxale de procéder sont de tenter d’améliorer le secteur devenu illisible. En transformant le secteur en course à obstacles, on oblige les conducteurs à abandonner leurs raccourcis favoris et à rester sur les routes principales désignées. Au mieux, ils abandonnent leurs voitures et utilisent les systèmes de transport en commun. (...) Le "vous ne pouvez pas vous tromper" devient "vous ne pouvez aller d’ici à là". » ¹⁸⁸² Ces différentes gênes, susceptibles de détourner la circulation automobile voire de la réduire en incitant les conducteurs à abandonner leur véhicule, impliquent une hiérarchisation de la voirie selon l’importance relative des fonctions liées à la circulation et à la vie locale. Néanmoins, Gabriel Dupuy estime qu’il faudrait, pour réduire la dépendance automobile, « que les réseaux routiers présentent des configurations moins hiérarchisées, moins arborescentes, plus connectives. (…) Il s’agit de construire plus de routes, moins rapides, de façon à rapprocher le dessin du réseau routier des lignes de désir. Une telle politique doit conduire, en moyenne, à une baisse de la vitesse sur le réseau » ¹⁸⁸³ . En fait, au-delà des différences de méthode, un point apparaît crucial : l’offre de vitesse dont se révèle porteuse toute mesure concernant la voiture particulière. Les restrictions physiques de circulation, établies jusqu’à présent dans des espaces relativement restreints, ne peuvent présenter un bilan totalement positif en termes de contestation de la domination automobile que si elles s’accompagnent d’une limitation plus générale de la vitesse effective et donc d’un contrôle des modalités du report de la circulation sur les voies périphériques.

Globalement enfin, la congestion tend traditionnellement à apparaître comme un problème, vecteur de pollution supplémentaire et de gaspillage de temps. Mais elle influe également sur la demande de déplacements automobiles, à tel point qu’il « n’est pas interdit de penser d’ailleurs que les congestions jouent un rôle autorégulateur puissant sur le système. » ¹⁸⁸⁴ En effet, même si Colin Buchanan estimait en son temps qu’il n’y avait « guère de preuve que les encombrements de la circulation aient jamais empêché les gens d’acheter des automobiles et d’essayer de s’en servir » ¹⁸⁸⁵ et si les bouchons quotidiens peuvent finalement apparaître comme des contraintes plutôt bien acceptées par les automobilistes, la dynamique du territoire de l’automobile ne peut rester étrangère aux conditions de mobilité. Les actions destinées à lutter contre la congestion sans chercher à restreindre la demande de déplacements automobiles tendent ainsi à encourager l’utilisation de ce mode de transport voire à allonger les trajets, dans la mesure où les améliorations de vitesse offertes aux automobilistes sont traditionnellement réinvesties dans de nouvelles capacités de projection dans l’espace plutôt que dans des gains de temps. Cette tendance pousse logiquement à reconsidérer les politiques de satisfaction de la demande en matière d’infrastructures de circulation. Une translation des pressions exercées par la congestion sur le corps social apparaît alors nécessaire, pour qu’elle cesse de pousser à l’augmentation des capacités de voirie et qu’elle concentre son influence sur la modification des choix modaux. D’autant qu’à travers la limitation de vitesse dont elle est porteuse, la congestion automobile peut s’affirmer dans certaines conditions comme un moyen susceptible d’améliorer les performances relatives des modes de déplacements alternatifs. Pour cela, il faut que les mesures prises ne se contentent pas de rendre les déplacements en voiture particulière plus lents et plus pénibles mais œuvrent parallèlement en faveur des transports collectifs, des deux-roues ou des piétons : toute restriction imposée à la circulation automobile, tout nouveau partage de la voirie doit également libérer de l’espace pour ces modes et accroître leur efficacité ; ceci non seulement parce que « pénaliser l’automobile sans proposer en contrepartie un mode alternatif serait enfreindre la Loi d’Orientation sur les Transports Intérieurs (LOTI) qui stipule que tout usager a le droit de se déplacer "dans des conditions raisonnables d’accès, de qualité, de prix ainsi que de coût pour la collectivité" » ¹⁸⁸⁶  ; mais aussi pour inciter à des transferts modaux, seule solution permettant d’atténuer les impacts négatifs de la congestion grâce à une réduction de l’usage de la voiture.

A priori, les restrictions de circulation imposées aux automobilistes peuvent apparaître, en termes d’efficacité, empreintes d’une certaine modestie dans la lutte contre la domination automobile. Le plus souvent, il s’agit simplement de se contenter de limiter l’usage de ce mode de transport quand et là où il pose le plus de problèmes directs, c’est-à-dire aux heures de pointe et dans le centre ou sur les axes radiaux. Mais cette "simple" ambition implique de prendre des mesures fortes et de procéder, quand et là où c’est le plus nécessaire, à un renversement total des priorités. Dans l’absolu, puisqu’il ne peut à l’évidence y avoir de substitution spontanée des modes alternatifs à l’automobile, « le projet collectif urbain exige que le coût généralisé des déplacements en automobile augmente dans ses deux composantes, le prix et la durée » ¹⁸⁸⁷ , afin que « la collectivité envoie aux automobilistes un signal clair sur le caractère non soutenable de leurs pratiques » ¹⁸⁸⁸ . Seulement, le principe d’une régulation par les prix souffre de difficultés d’acceptabilité qui n’apparaissent pas aussi criantes dans le cas de régulations par la réglementation ou la congestion. Ces dernières semblent alors destinées à occuper une place prépondérante dans les politiques de contestation de l’automobile. D’autant que, si elles ne sont pas sans failles et si « ce type de mesures plutôt rigides s’écarte a priori des principes de tarification au coût marginal (…), il est intéressant d’observer a posteriori comment des limitations de capacités d’une pénétrante urbaine peuvent coller bien mieux que ne l’aurait fait un péage à ces principes de tarification : aux heures de pointe, l’effet de dissuasion est maximum et, aux heures creuses, cet effet est nul ! » ¹⁸⁸⁹ On mesure ainsi, dans sa plus grande simplicité, tout ce qu’il est possible d’attendre d’une limitation du territoire de circulation mis à la disposition des automobilistes.

Dans la mesure où une régulation plus restrictive de la place de l’automobile dans la ville nécessite une évolution des pratiques de mobilité, on comprend donc facilement l’intérêt des politiques à intervenir en priorité sur la demande de déplacements. Toutefois, certaines représentations demeurent tenaces, comme le fait qu’une « grande majorité de la population ne veut pas fondamentalement remettre en question la valeur sociale que représente la mobilité individuelle par l’automobile. Dans ce contexte, toute velléité de mettre en vigueur des mesures contraignantes, les seules qui semblent être à même de réduire le trafic automobile dans les villes, se heurte à d’importantes résistances et échoue généralement très tôt dans les processus de décisions politiques. » ¹⁸⁹⁰ Soumises à la prégnance structurelle des choix antérieurs et embarrassées par les comportements adoptés par leur population, les collectivités publiques peinent à mettre en œuvre une stratégie cohérente de contestation du mode de transport dominant qu’est devenue l’automobile : en dépit du caractère mobilisateur acquis aujourd'hui par les questions de mobilité urbaine, « depuis le début des années 1990, l’on ressent un certain désenchantement qui met en porte-à-faux l’action politique dans la plupart des pays fortement automobilisés. (…) D’une part, on craint que les efforts tendant à civiliser l’automobile ne soient vains (…). D’autre part, les responsables ressentent une sorte de désarroi face à la difficulté de mettre en œuvre des politiques limitatives. » ¹⁸⁹¹

Pourtant, les villes, qui ont mené sur le long terme des politiques fondées sur des objectifs clairement définis et sur un ensemble cohérent de mesures pour les atteindre, se distinguent généralement par les résultats qu’elles obtiennent. Si l’on considère la diversité des solutions qu’elle a testées, Stuttgart conserve une longueur d’avance sur nos agglomérations françaises. Sa politique de déplacements souffre néanmoins d’un manque de clarté dans la définition de ses objectifs, comme en témoigne encore l’ambiguïté entourant son investissement dans le développement d’outils technologiques pour remédier aux problèmes de mobilité. Sans recourir forcément à des solutions technologiques sophistiquées ou coûteuses, plusieurs autres agglomérations sont ainsi parvenues à contrecarrer la progression de la part de marché de l’automobile dans les déplacements effectués par leurs habitants, et ce en dépit le plus souvent de l’augmentation de la motorisation. Pour cela, elles se sont surtout attachées à développer une approche intégrée mettant en cohérence les différents éléments de la politique de déplacements. Elles se sont notamment appliquées à combiner des mesures dissuasives à l’égard de l’automobile avec des mesures incitatives à l’usage des modes alternatifs. Relativisant les difficultés qu’il peut y avoir à imposer de telles mesures, « plusieurs sondages ont montré que les maires – et plus généralement les décideurs et les leaders d’opinion – sous-estiment fortement l’adhésion des populations à des politiques de modération de la circulation automobile et favorisant l’usage des transports publics, de la bicyclette et de la marche. (…) Ainsi, non seulement les élus français se trompent fortement, mais ils se trompent avec constance et comme dans les autres pays européens. » ¹⁸⁹² En fait, comme l’illustre une enquête d’opinion réalisée en France en 1996 auprès d’un double échantillon (tableau 28), « maires et citadins ont la même forte propension à déclarer vouloir la limitation de la voiture en ville. Mais les maires prêtent à leurs administrés un point de vue bien plus timoré et les imaginent plus pro-voiture. » ¹⁸⁹³ Si les édiles ont parfaitement pris conscience de la demande sociale qui s’exprime en faveur de nouvelles interventions dans le domaine des déplacements, devenu un champ prépondérant de l’action politique locale, ils n’en demeurent pas moins peu convaincus de la volonté réelle des citoyens de modifier leurs comportements individuels. Plusieurs explications à ce défaut de conviction peuvent être avancées, dont notamment : le fait qu’eux-mêmes appartiennent généralement à des catégories fortement utilisatrices de l’automobile et qu’ils s’imaginent mal changer leurs habitudes modales ; ou encore l’influence non négligeable des grands acteurs de la vie économique locale, qui souscrivent rarement à la perspective d’une limitation de la voiture en ville. Dans un champ urbain où les principaux détenteurs du capital poussent normalement à une conservation de la structure du champ et où le succès d’une trajectoire hérétique reste obéré par l’inertie apparente des pratiques de la « majorité silencieuse » ¹⁸⁹⁴ , la représentation politique se trouve finalement peu portée à orchestrer une véritable contestation de la place de l’automobile. On peut néanmoins penser qu’une politique ouvertement subversive, dans le sens où elle introduirait une limitation résolue de l’usage de la voiture, produirait non seulement des évolutions favorables en termes d’efficacité collective mais serait également susceptible de trouver un écho favorable parmi la grande majorité des agents engagés dans le champ.

Source : J.M. GUIDEZ, A. MEYER, 1999, op.cit.

Pour cela, il apparaît nécessaire de trouver des modèles positifs de changement socio-écologique, desquels tous les agents urbains peuvent tirer un bénéfice. Ce qui signifie entre autres que ces changements doivent produire des améliorations directement palpables, notamment en termes de qualité et de cadre de vie urbains, afin de faciliter l’acceptation des contraintes parfaitement concrètes imposées pour en arriver là. Enfin, il s’agit, pour contrarier efficacement la domination de l’automobile, d’intervenir sur un de ses ressorts essentiels, à savoir l’ancrage territorial des pratiques de mobilité. Car le champ des déplacements est loin d’être autonome et s’inscrit au contraire dans un champ urbain qui lui impose des contraintes déterminantes. Dans ces conditions, le rapprochement entre les opinions et les comportements des citadins est aussi une question de capacité et de possibilité concrète, tant « le choix modal résulte rarement d’une volonté individuelle, applicable rapidement et sans contraintes. Au contraire, le choix modal dépend souvent de décisions collectives (familiales, liées à des représentations sociales, etc.), de décisions passées irréversibles (choix d’habiter en périphérie), ou de décisions publiques en matière d’urbanisme (par exemple implantation de centres commerciaux en grande périphérie). » ¹⁸⁹⁵ C’est donc en interrogeant les fondements mêmes des organisations socio-spatiales que se dessineront les réponses les plus efficaces aux problèmes posés par les pratiques de mobilité. Engager une politique de contestation de l’automobile nécessite alors d’intervenir sur les bases territoriales qui, en milieu urbain, assurent et entretiennent la domination de ce mode, ce qui étend les ambitions régulatrices aux configurations urbaines et au modèle de ville qui est finalement proposé à la population.