Introduction au chapitre III

Le profane en économie bancaire s’étonnera, sans doute, du particularisme réglementaire qui régit l’activité de la banque. En effet, s’il compare celle-ci à n’importe quelle autre entreprise financière, industrielle ou commerciale, il constatera des contraintes structurelles et comportementales très particulières. Loin de se limiter à définir un « cadre général d’exercice» comme c’est le cas ailleurs, la réglementation bancaire s’immisce de manière assez indiscrète dans la gestion interne de la banque ¹¹⁴ . Elle régit étroitement autant d’éléments que : la gamme de produits et services offerts, la capacité de production, les taux de rémunération et de tarification, la composition du portefeuille bancaire, la protection des clients, le niveau des fonds propres, la qualité des actifs, etc.

Le réglementeur justifie cet engagement prononcé, par la spécificité du secteur bancaire, comparativement au reste des secteurs économiques. Selon lui, les banques sont à l’origine d’importantes externalités ¹¹⁵ qu’il incombe de soigneusement encadrer. Cela serait l’unique moyen de favoriser celles à caractère positif et d’éliminer ou diminuer celles à caractère négatif. Il développe un argument éloquent : le sort de toute l’économie, son bon fonctionnement et le bien être de ses individus se trouvent étroitement liés au secteur bancaire. Cela suffit à rendre dérisoire, toute tentative de comparaison avec un autre secteur.

Le banquier, contestant cette ingérence, n’a de souhait, que celui de gérer sa banque tels les autres commerces, en référence à la discipline du marché. Pourquoi n’y aurait-il pas droit alors qu’il est astreint aux exigences de rentabilité de ses actionnaires ? En outre, nombreuses sont les activités génératrices d’externalités importantes, mais n’impliquant pas une attention aussi particulière que celle accordée à son égard.

De prime abord, l’économiste devrait pouvoir départager les deux discours. En effet, il dispose d’outils d’analyse lui permettant d’apporter sa contribution avec objectivité. Mais, il en va autrement puisque la scission s’est étendue à son camp.

En effet, depuis plusieurs années maintenant, deux écoles de pensée économique s’opposent sur ce sujet. D’un côté, les partisans de la liberté des banques (free banking) qui soutiennent que l’activité bancaire se prête parfaitement aux lois du marché, les seules pouvant mener à l’optimum économique ¹¹⁶ . De l’autre côté, les adeptes de la régulation ¹¹⁷ des banques pour qui, l’activité bancaire requiert un encadrement réglementaire rigoureux, sans lequel, l’anarchisme dominerait ¹¹⁸ . Il faut dire qu’à ce jour, l’histoire économique ainsi que les faits stylisés semblent davantage avoir donné raison à la deuxième école. A notre sens, cela est dû à quatre éléments majeurs.

1. Les douloureux épisodes de crises bancaires qui se sont produits dans le passé (notamment la crise américaine des années trente). En réduisant sensiblement le bien-être général des économies touchées, ces crises ont d’elles-mêmes justifié la réglementation des banques, conformément au principe stipulant que « prévenir vaut mieux que guérir ».
2. Le « théorème de CoaseCe théorème a été exposé pour la première fois par Stigler (1966) en référence à l’article de Coase (1960) intitulé : « The Problem of Social Cost ». A l’origine, il se formule comme suit: « Dans un monde de coûts de transaction nuls, l’allocation des ressources est efficace et ne dépend pas de l’attribution des droits » (Lévêque, 1998, p.37). », d’après lequel : « Il est toujours possible, quelles que soient les contraintes juridiques, d’obtenir une allocation optimale des ressources sous l’effet des forces de marché, en présence d’une parfaite information et si les coûts de transactions sont nuls. Mais parce qu’il n’existe pas une information parfaitement transparente et que les coûts ne sont pas nuls, le gouvernement a un rôle à jouer pour améliorer le fonctionnement du système bancaire et financier » (Bisignano, 1993, p.214).
3. Le rôle moteur du crédit bancaire en matière de croissance économique. Considéré comme l’une des principales sources de financement externe, celui-ci a longtemps été utilisé dans la politique économique des gouvernements comme levier d’action sur la sphère réelle (surtout pendant les périodes d’austérité).
4. Le fait que l’interventionnisme réglementaire puisse être, en fonction de la conjoncture, procyclique ou contracyclique, alors que le marché n’agit souvent, que comme amplificateur du cycle économique.

Compte tenu de ces éléments, des rapports institutionnels, pour le moins mitigés, se sont tissés entre gouvernement et secteur bancaire. Le paroxysme fut atteint lorsque dans certains pays, comme la France, les banques furent tout simplement intégrées au secteur public, et chargées d’une mission d’intérêt économique général ¹²⁰ . Toutefois, on note depuis maintenant près de deux décennies, un important changement dans la logique réglementariste. Celui-ci s’est traduit sur le terrain par moins d’interventionnisme et plus de concessions en faveur de la discipline du marché ¹²¹ . Cette nouvelle donne prend pied dans les années quatre-vingt avec l’arrivée, dans certains pays industrialisés, de décideurs d’inspiration libérale ¹²² .

Les déboires de la gestion publique amènent les gouvernements de l’époque à rationaliser les choix budgétaires et à désengager progressivement l’Etat du jeu concurrentiel, notamment dans le secteur financier. Cette pratique devient un paradigme qui, aujourd’hui encore, fait école de part et d’autre de la planète. Parallèlement, les économistes de la Banque Mondiale et du Fonds Monétaire International accentuent leurs recherches sur les retombées macroéconomiques positives de l’amélioration des conditions de fonctionnement du système bancaire. La libéralisation financière devient alors une « mode » attirant de plus en plus de pays, et notamment ceux qui y sont le moins préparés.

Le décalage se creuse entre les pays occidentaux et les pays émergents. Les premiers déréglementent en aval les conditions d’exercice des métiers de la finance, tout en renforçant en amont la supervision prudentielle. Les seconds se lancent dans une libéralisation financière tous azimuts dans l’espoir d’attirer plus de capitaux étrangers et de rattraper leur retard économique. La série de crises financières et de débâcles bancaires qui a secoué la scène internationale dès le milieu des années quatre-vingt dix (Barings et Daiwa en 1995, crise asiatique en 1997, etc.) marque un retournement de tendance. A la déréglementation succède l’idée d’une re-réglementation. Celle-ci est appuyée par l’apparition de nouveaux risques liés aux nouvelles activités de marché (notamment sur les produits dérivés). Les consultations menées dernièrement par le comité de Bâle au sujet de la réforme McDonough témoignent de cette tendance dans le domaine bancaire ¹²³ .

Dans ce contexte, nous pensons que ce mouvement de balancier, sous-tendu par les importantes mutations de l’activité des banques au cours des dernières années, remet aujourd’hui sur la scène académique deux importantes questions ayant trait à la réglementation bancaire : son bien-fondé et son optimalité.

Dans ce qui suit, notre attention portera sur la première question. En effet, il serait trop ambitieux de prétendre traiter de manière exhaustive le sujet de l’optimalité de la réglementation bancaire. Il faut dire que la structure réglementaire qui régit les banques est le fruit d’un long processus évolutionniste jalonné d’expériences difficiles, et non celui de modèles économiques.

D’ailleurs, certains auteurs anglo-saxons utilisent souvent les termes de « patchwork » et de « crisis-built », pour faire allusion au caractère inductible de la réglementation bancaire (Spong, 1994, p.13). Sans oublier que cette dernière dépend largement des spécificités nationales, élément qui la rend assez disparate d’un pays à l’autre.

En revanche, la question du bien-fondé de la réglementation bancaire se prête plus commodément à l’analyse économique pour deux grandes raisons. D’abord, elle permet de dépasser les diversités nationales et d’identifier des composantes générales et communes à l’économie bancaire. Ensuite, elle offre un recul suffisant pour permettre de tirer certains enseignements à la lumière des expériences passées. Par ailleurs, cette question est aujourd’hui au cœur d’un débat récurrent entre économistes. En effet, au regard des mutations financières et de l’évolution effective de l’activité bancaire, de plus en plus d’auteurs s’inscrivant dans la mouvance du free banking contestent le bien-fondé de la réglementation bancaire ¹²⁴ .

L’objectif de ce troisième chapitre est donc de reconsidérer le bien-fondé de la réglementation bancaire au regard de l’évolution de l’activité et de la réflexion théorique bancaires. Son contenu s’articule autour de trois sections au travers desquelles nous tenterons de monter pourquoi une telle réglementation est nécessaire, aujourd’hui, plus que jamais.

La première section revient sur l’importance que revêt l’action réglementaire sur le secteur bancaire au regard de l’organisation du système monétaire. Sont mis en avant les rôles assumés par les banques dans la création de monnaie, la gestion des systèmes de paiement et enfin, la transmission de la politique monétaire. La seconde section met en évidence la menace que fait planer le secteur bancaire sur l’ensemble de la communauté économique. A travers les notions de risque systémique et de risque idiosyncratique, il s’agira de montrer en quoi une réglementation prudentielle est inhérente à l’activité bancaire. Enfin, la troisième section met l’accent sur la vulnérabilité des petits déposants et des consommateurs vis-à-vis des banques. Dans ce cadre, une réglementation protectionniste s’impose, d’une part, pour conforter ces agents et, d’autre part, pour discipliner les banques.