Dans les années qui suivirent l’adoption de la loi de 1836, les cercles et casinos des villes d’eaux continuèrent à obtenir de l’administration, en même temps que l’autorisation imposée par l’article 291 du Code pénal, la permission d’établir quelques jeux de hasard sous la réserve que ces établissements aient au moins l’apparence d’être fermés. Le ministre de l’Intérieur adressa aux préfets des circulaires leur suggérant la conduite à tenir face aux demandes d’autorisation et leur indiqua les mesures que les cercles devaient respecter. C’est qu’en effet « les villes d’eaux bénéficiaient toujours, dans l’esprit de tous les ministres de l’Intérieur qui se succédaient (…), d’une situation privilégiée, prévue et voulue par le décret de 1806 » 255 . Ainsi trouve-t-on tout un arsenal de circulaires 256 ayant pour objet de réglementer le fonctionnement de ces établissements. Ces textes sont bien plus précis que ceux concernant les cercles des villes : ils ne se contentent pas d’imposer les règles d’admission du public dans la salle de jeu, ils imposent également certaines règles quant au déroulement des parties (afin d’en assurer la sincérité et d’en limiter les enjeux), de même s’intéressent-ils à la situation du personnel et organisent-ils un système de renseignement sur les joueurs.
Bien qu’ils fussent dans les faits librement ouverts au public, les casinos des villes d’eaux devaient se donner l’apparence de lieux privés afin de ne pas tomber sous le coup de l’article 410 du Code pénal. Suite à une controverse qui s’éleva, en 1886, entre le ministre de l’Intérieur et le Garde des Sceaux, ce dernier se faisant le relais des procureurs généraux qui demandaient à ce qu’on impose aux cercles des stations thermales des conditions ne laissant aucun doute sur leur caractère de lieux privés, le ministre de l’Intérieur imposa, avec la circulaire du 17 janvier 1888, des conditions d’admission plus sévères qui devaient être rappelées dans toutes les formules d’autorisation : « n’admettre dans les salles de jeu, ni étranger à la société, ni femmes, ni mineurs, n’admettre qui que ce soit à faire partie du cercle sans un vote soit de l’assemblée générale, soit d’un comité responsable. Afficher la liste des membres du cercle dans un endroit apparent de la salle de jeu, remettre à chaque membre permanent ou temporaire une carte personnelle qui sera revêtue de la signature du président et de celle du secrétaire, et dont la présentation sera exigée à l’entrée des salles de jeu ; sur cette carte seront également inscrits les noms des parrains, lesquels ne peuvent être choisis parmi les individus salariés par l’administration du casino ou du cercle » 257 . La possibilité offerte à ces établissements d’accueillir des membres « temporaires », dans les faits les plus nombreux, revenant finalement à admettre le tout venant.
Alors l’administration autorisait les cercles des villes thermales à organiser certains jeux de hasard, notamment le baccara et les « petits chevaux ». Toutefois le principe demeurait l’interdiction de tels jeux, comme le rappelle ce passage de la circulaire du 17 janvier 1888 : « Tous les jeux de hasard sont formellement prohibés 258 , excepté le baccara, qui est toléré à titre provisoire et à la condition qu’il sera réglementé conformément aux prescriptions de l’administration » 259 . Bien que le baccara semble avoir été autorisé dans tous les casinos des villes thermales, le jeu de « petits chevaux » n’était « toléré qu’en vertu d’une autorisation spéciale du ministre de l’Intérieur » 260 , « à titre exceptionnel et seulement dans certains casinos présentant un intérêt sérieux pour la station » 261 . Peu à peu, c’est un « code des jeux » d’origine administrative qui vit le jour.
Concernant le déroulement du jeu de baccara, on trouve dans la circulaire du 27 août 1886 des prescriptions très précises : interdiction d’employer des plaques, de consentir des prêts à des joueurs ou de miser sur parole, prescriptions quant à la manière de « tailler » pour les banquiers, interdiction de capitonner la « cagnotte » afin d’en étouffer le bruit des pièces qui y tombent, nature des cartes utilisées, affichage obligatoire de la règle du jeu, interdiction pour les femmes, même accompagnées, de tenir les cartes etc. On trouve même pour la première fois cette règle, aujourd’hui connue du grand public, qui prescrit aux croupiers de porter des vestes sans poches ou aux poches cousues. A ce propos les cercles sont tenus pour responsables du choix de leurs employés et sont invités à se renseigner sur leurs antécédents et leur moralité 262 .
Quant au jeu dit des « petits chevaux », sorte de roulette déguisée, d’abord interdit en 1876, il a ensuite été autorisé dans les casinos par une circulaire du directeur de la Sûreté générale au nom du ministre de l’Intérieur du 28 mai 1885 263 sous réserve que les enjeux ne dépassent pas la somme de deux francs. Afin de tourner cette limite, certains établissement, entre autres, multiplièrent les tables de petits chevaux, ce qui obligea l’administration à intervenir de nouveau : dans une circulaire du 30 avril 1887 le ministre de l’Intérieur rappelle que les séries multiples 264 sont interdites et qu’il convient de ne tolérer qu’un seul appareil dans chaque établissement. Mais dans sa grande mansuétude il prenait soin d’ajouter qu’« à titre provisoire et exceptionnel, cette dernière prescription pourrait souffrir une exception au profit de casinos importants qui reçoivent une population riche et nombreuse » 265 .
Enfin, les circulaires des 18 juillet 1885, 22 mai 1886 et 30 avril 1887 demandent aux commissaires généraux d’adresser au ministre de l’Intérieur, durant la saison des bains, la liste des étrangers qui fréquentent les stations thermales et balnéaires 266 , l’objectif étant probablement de ficher les joueurs suspects 267 . De même était rapportée la liste de tous les employés attachés à l’administration des casinos et des cercles qui y sont annexés.
L’adoption de la loi du 1er juillet 1901 ne modifia guère la situation des cercles et casinos des villes d’eaux. Malgré l’abrogation des articles 291 et 292 du Code pénal, il leur fallait toujours, en vertu de l’article 4 du décret du 24 juin 1806, l’autorisation du ministre de l’Intérieur pour tenir des jeux de hasard. Du moins le pensaient-ils, jusqu’à ce que le Conseil d’Etat dans un arrêt du 18 avril 1902 Commune de Néris-les-Bains 268 déclare que ce pouvoir n’appartenait plus au ministre…
Le 8 août 1893, un arrêté du préfet de l’Allier, tout en interdisant les jeux de hasard et d’argent dans le département, réservait au ministre de l’Intérieur le droit d’autoriser de tels jeux dans les stations thermales conformément aux prescriptions de l’article 4 décret du 24 juin 1806. Quelques années plus tard, après qu’il se soit vu refusé par la direction du casino implanté sur sa commune la possibilité d’opérer un prélèvement sur le produit des jeux au profit de la collectivité, le maire de Néris-les-Bains, manifestement mécontent, prit un arrêté en date du 24 mai 1901 portant interdiction des jeux de hasard et d’argent sur l’ensemble du territoire communal. A son tour le préfet de l’Allier prononça, par arrêté du 5 juin 1901, l’annulation de la décision du maire, motif pris d’une violation de l’arrêté du 8 août 1893. Se tournant vers le Conseil d’Etat, le maire demanda l’annulation pour excès de pouvoir des deux arrêtés préfectoraux. A la surprise de tous, le Conseil d’Etat jugea recevable le recours pour excès de pouvoir exercé par le maire à l’encontre de la décision du préfet. Il déclara ensuite : « considérant que le décret du 24 juin 1806 a été abrogé dans son entier tant par le Code pénal que par la loi du 18 juillet 1836 dont l’article 10 dispose qu’à partir du 1er janvier 1838, les jeux publics sont prohibés ; que, dès lors, en prenant son arrêté du 5 juin 1901 pour réserver à l’administration supérieure un pouvoir qui ne lui appartient plus (…) le préfet a excédé les pouvoirs de surveillance hiérarchique qui lui appartiennent ».
Ainsi, grâce à la rébellion fortuite du maire d’une petite commune d’Auvergne, le Conseil d’Etat s’aperçut, avec quelque retard, que le privilège des villes d’eaux était illégal. Prévoyant qu’en retirant l’ensemble des autorisations de jeu elle condamnerait ces communes au marasme économique, l’administration se devait de réagir. Dans une circulaire adressée aux préfets du 1er mai 1903 269 , le ministre de l’Intérieur Combes dut tout d’abord rappeler, pour ceux qui auraient mal saisi le sens de l’arrêt, que si les maires avaient le droit d’interdire le fonctionnement des jeux de hasard et d’argent dans leur commune il ne s’ensuivait pas qu’ils avaient le droit de les autoriser. Il demanda ensuite aux préfets de rejeter toutes les demandes d’autorisation de jeu qu’ils recevraient mais ne dit mot sur le sort des autorisations accordées, qu’il n’osa pas rapporter ; seulement releva-t-il que les établissements concernés avaient tout intérêt à soumettre leurs adhérents à de sérieuses formalités d’admission, comme pour souligner la précarité de leur situation.
Curieusement, et bien qu’il fut prévisible que les maires des villes d’eaux n’allaient pas saper la prospérité de leur commune, l’arrêt du Conseil d’Etat et la circulaire qui lui succéda eurent pour effet d’augmenter encore le nombre des maisons de jeu, ainsi que le rapporte un observateur de l’époque. « Partout, en effet, se créaient dans les stations des maisons de jeu, et nombre de cafés, du music-halls virent tournoyer les petits chevaux. Et il n’était pas possible de sévir contre les tenanciers marrons sans être obligé de faire respecter la loi aux entrepreneurs de bonne foi. Le Parquet se refusait, à juste titre, de faire une distinction entre les tenanciers munis d’autorisation dont l’arrêt de 1902 avait démontré l’illégalité, et les autres qui, de leur propre chef, avaient installé un peu partout leur industrie » 270 .
La situation était intenable et M. Vallé, ministre de la Justice, nomma en 1904 une commission pour préparer un projet de loi sur la réglementation des jeux, mais le projet 271 ainsi conçu fut, comme nous l’avons vu, rejeté 272 par la commission de la réforme judiciaire et de la législation civile qui estimait satisfaisante l’application des lois existantes. Il fallait un électrochoc et celui-ci fut donné par Georges Clemenceau, président du Conseil et ministre de l’Intérieur. Dans la seconde partie de sa circulaire en date du 17 janvier 1907 273 , qui ne s’embarrasse plus des nuances d’antan puisqu’elle est intitulée Jeux dans les casinos librement ouverts au public, il fait le point sur la situation juridique existante et en tire les conclusions qui s’imposent en demandant aux préfets de « notifier aux titulaires des autorisations de jeux que ces autorisations sont rapportées » et signale que le ministère de la Justice procèdera « à la répression énergique de toutes les infractions constatées ». Parfaitement conscient du tollé qui s’ensuivrait, le Tigre mettait indirectement le législateur face à ses responsabilités 274 .
C’est le député Marcel Régnier qui prit l’initiative. La lecture de son rapport nous donne la mesure du mécontentement de l’ensemble des acteurs politiques et économiques concernés par la situation des villes d’eaux 275 . Ce dernier reproduit les délibérations des conseils municipaux de Trouville et Vichy prenant la position de l’Etat pour une véritable trahison. Il cite une déclaration du maire de Vichy, parue au Moniteur de l’Allier du 19 mars 1905, évoquant l’ « engagement moral » contracté par le Parlement vis-à-vis de la ville lorsqu’il l’a autorisée à emprunter 3 530 000 F « sur le vu de la situation financière de la ville » et estimant que si « par une mesure quelconque » il « portait atteinte » à leur « propriété », ils ne seraient plus « dans les termes moraux du traité (…) conclu ». Le rapport fait également mention d’une « protestation du comité d’action intersyndicale du spectacle et du syndicat des artistes dramatiques » qui évalue à 7 000 le nombre d’artistes dont la fermeture des casinos « priverait de gagne-pain », puis vient le tour du « syndicat général des médecins des stations thermales et sanitaires de France » 276 . Ainsi fut adoptée la loi du 15 juin 1907 réglementant le jeu dans les cercles et les casinos des stations balnéaires, thermales et climatériques dont l’esprit fut résumé en quelques mots par Louis Puech (1851-1947) 277 , président de la commission chargée d’examiner la proposition de loi : « il s’agit simplement de ressusciter le décret de 1806 » 278 .
Considéré par de nombreux parlementaires comme provisoire 279 le régime des casinos institué par la loi du 15 juin 1907 s’est révélé particulièrement solide puisqu’il nous est parvenu quasiment intact, du moins dans ses principes.Là encore sans entrer dans le détail, notons que les autorisations de jeu, toujours « temporaires » et pouvant être « révoquées », sont délivrées par le ministre de l’Intérieur après avis conforme de la commune sur laquelle est implanté le casino. Cette autorisation fixe à la fois la capacité d’offre de jeu du casino et les conditions d’exploitation de ces derniers. La loi impose également un certain nombre d’obligations relatives à la composition de la direction du casino et institue, indépendamment des avantages consentis à la commune d’accueil par le cahier des charges qui la lie au casino, un prélèvement de 15 % sur le produit brut des jeux affecté à des « œuvres d’assistance, de prévoyance, d’hygiène ou d’utilité publiques ». Quatre modifications notables ont été apportées depuis à cette réglementation : l’institution, par l’article 14 de la loi de finances du 19 décembre 1926 280 , d’un prélèvement progressif sur le produit brut des jeux au profit de l’Etat, dont la tranche supérieure correspond aujourd’hui à un taux de 80 % ; la création, par le décret du 6 novembre 1934 281 , de la commission supérieure des jeux, chargée d’examiner les demandes d’autorisation et de renouvellement d’autorisation de jeu et de donner un avis au ministre ; l’autorisation pour les casinos, depuis la loi n° 87-306 du 5 mai 1987 Modifiant certaines dispositions relatives aux casinos autorisés 282 d’exploiter des machines à sous ; enfin, la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation 283 étendant le privilège des stations balnéaires, thermales ou climatiques aux « villes ou stations touristiques constituant la ville principale d’une agglomération de plus de 500 000 habitants » et participant pour plus de 40 % au financement d’un centre dramatique national, d’une orchestre national ou d’un opéra, bref : la possibilité d’ouvrir un casino dans une grande agglomération, Lyon ou Bordeaux par exemple.
Le pivot de ces régimes dérogatoires consentis aux cercles de ville et aux casinos des villes d’eaux, à savoir l’autorisation délivrée de manière discrétionnaire par l’administration centrale, avait à cette époque déjà fourni les preuves de son efficacité en matière d’exploitation des jeux. En effet, il se trouvait à la base de la loi du 2 juin 1891 réglementant l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux.
Rapport du député M. Régnier (1907), op. cit., p. 215.
Il s’agit des circulaires du 20 juin 1885, 18 juillet 1885, 22 mai 1886, 27 avril 1886, 27 août 1886, 30 avril 1887 et 17 janvier 1888, citées par G. Frèrejouan du Saint, Jeu et pari au point de vue civil, pénal et réglementaire, op. cit., pp 169-176.
Ibid., p. 170 (c’est nous qui soulignons).
Les circulaires du 26 août 1886 et du 30 avril 1887 édictent même une liste de jeux exclus : la roulette, le trente et quarante, le chemin de fer, le Tour du monde, le tournant ou mascotte, la barraque, la lansquenet, le poker, le quinze, le vingt et un, le sport, le billard des chasseurs etc. G. Frèrejouan du Saint, Ibid., p. 175.
Rapport du député M. Régnier (1907), op. cit., p. 215.
G. Frèrejouan du Saint, Jeu et pari au point de vue civil, pénal et réglementaire, op. cit., p. 174 ; P. Pélissié de Castro, Le jeu et le pari du point de vue pénal, op. cit., p. 101.
Rapport du député M. Régnier (1907), op. cit., p. 215.
G. Frèrejouan du Saint, Jeu et pari au point de vue civil, pénal et réglementaire, op. cit., pp. 171-172.
Rapport du député M. Régnier (1907), op. cit., p. 215.
C’est-à-dire la possibilité offerte à plusieurs joueurs de parier sur un même numéro.
G. Frèrejouan du Saint, Jeu et pari au point de vue civil, pénal et réglementaire, op. cit. p. 174.
Information rapportée par G. Frèrejouan du Saint, ibid. pp. 175-176. Avec bien peu de recul, il écrit : « Ce qui a trop longtemps déconsidéré les salles de jeu des casinos c’est la population nomade qui s’y jetait comme sur une proie facile, cette tourbe de joueurs malhonnêtes qui l’envahissaient (…). Cet envoi permet à la police générale d’exercer une surveillance plus active sur les individus mal famés, signalés comme des joueurs tarés ou suspects ».
« Lorsque vous aurez à me signaler un joueur suspect, vous aurez soin de m’adresser tous les renseignements recueillis sur ses antécédents et son degré de moralité, et surtout de me faire connaître aussi exactement que possible son état civil et son signalement, afin que son identité puisse être établie » (circulaire du 30 avril 1887 rapportée par P. Pélissié de Castro, Le jeu et le pari du point de vue pénal, op. cit., pp. 100-101).
S. 1902.III.81, note Hauriou.
P. Pélissié de Castro, Le jeu et le pari du point de vue pénal, op. cit., pp. 103-104.
H. Gasser, Les jeux publics en France, thèse de droit, Paris, 1908, 264 p.
JO, Documents-Chambre des députés, session extraordinaire de 1904, annexe 1991, p. 73.
JO, Documents-Chambre des députés, session extraordinaire de 1904, annexe 2171, p. 477.
JO 19 janvier 1907, p. 418.
Dans son rapport fait aux chambres lors de l’adoption de la loi du 15 juin 1907 le député Marcel Régnier signale que le président du Conseil, qui soutient le projet qu’il présente, « avait voulu forcer le législateur à légiférer sur cette matière délicate de façon à l’obliger à donner au Gouvernement une arme pour empêcher les excès et lui permettre des sauvegarder les légitimes intérêts en cause », op. cit., p. 220.
Relevons aussi ce passage de l’encyclopédie Jeux et sports écrit par M. Neveux : « La menace mobilisa les députés des quarante-neuf départements ludiques. Ils firent observer l’étendue des préjudices économiques, humains, touristiques, nationaux, que causerait l’abolition de la dérogation thermale, hydrominéralogique et climatique. Ils brossèrent le noir tableau des croupiers sans râteau, des hôteliers sans touristes, des budgets municipaux confrontés à d’insolubles difficultés financières, des impôts locaux accrus. Les députés trouvèrent dans les syndicats du music-hall de précieux auxiliaires, car des artistes appelés sur les planches thermales de la province, menacés de chômage, commençaient d’ameuter l’opinion » (« Jeux de hasard », art. cit., p. 507).
Rapport du député M. Régnier (1907), op. cit., p. 219.
Avocat remarqué dans diverses affaires politiques et collaborateur de plusieurs journaux républicains, élu député de la Seine en 1898 (siège qu’il conservera jusqu’en 1932), Louis Puech soutient à ses débuts la politique d’union républicaine mais son opposition à Waldeck-Rousseau à propos de la loi sur les association et de l’affaire Dreyfus, lui donne rapidement l’étiquette de « radical dissident ». En 1910 et 1911, il fut ministre des Travaux publics, des Postes et des Télégraphes dans le cabinet Briand, il a également été vice-président de la Chambre des députés de 1910 à 1932, mises à part quelques brèves interruptions. Il s’est particulièrement intéressé aux questions sociales. Dictionnaire des parlementaires français (1889-1940), t. VII, op. cit., pp. 2763-2764.
JO 19 mars 1907, Débats-Chambre des députés, p. 690.
Ainsi M. Pédibedou, rapporteur du projet devant le Sénat affirmait-il : « A notre avis le régime créé par M. Régnier n’est pas définitif ; nous le considérons comme une étape vers le monopole des jeux au profit de l’Etat » (JO, Documents-Sénat, session ordinaire de 1907, annexe 125, p. 103).
S. 1927.IV.240.
JO 8 novembre 1934.
JO 6 mai 1987, p. 5008.
JO 6 janvier 1988, p. 217.