§ 6 - La fiscalité de la Loterie nationale et des jeux de La Française des jeux

Le mode de prélèvement sur les jeux de La Française des jeux est lui aussi assez simple : concernant les jeux de répartition (le loto par exemple) il suffit à l’organisateur de retenir, sur les sommes engagées, celles correspondant aux prélèvements légaux, quant aux jeux de contrepartie (jeux instantanés parmi lesquels figurent, par exemple, les jeux « de grattage ») le montant du prélèvement est soit déterminé par les règles du jeu lui-même et résultent du taux de redistribution qu’il offre aux joueurs, soit, s’il s’agit d’un prélèvement sur les gains des joueurs, il est retenu par la personne qui doit en assurer le versement.

Au commencement était la Loterie nationale. L’article 136 de la loi du 31 mai 1933 autorise en effet le gouvernement à fixer les conditions d’organisation d’une loterie « dont le produit sera, après prélèvement d’une somme de 100 millions affectée à la caisse de solidarité contre les calamités agricoles, rattaché selon la procédure du fonds de concours au chapitre 14 du budget des pensions (retraite du combattant) dont le crédit sera réduit à due concurrence ». Le budget de l’Etat en est donc le bénéficiaire exclusif. Simple et inchangée jusque dans les années 1970, l’organisation de cette loterie est, aux termes du décret du 22 juillet 1933, confiée à un comité placé sous l’autorité du ministre des Finances et le montant des lots répartis ne peut être inférieur à 60 % du montant des billets émis ⁹⁸⁷ . Les frais d’organisation, impossibles à déterminer, n’avaient fait l’objet d’aucune règle préalable mais on sait qu’ils furent proches de 5 % du montant des billets émis, 35 % restant ainsi à l’Etat ⁹⁸⁸ .

Jusqu’en 1976, date du lancement du loto, les textes se préoccuperont seulement de la répartition du produit de la Loterie. L’article 15 de la loi du 23 décembre 1933 porte ainsi à 125 millions le prélèvement au profit de la caisse de solidarité contre les calamités agricoles, dont 5 millions sont affectés à la réparation des calamités maritimes ⁹⁸⁹ . En 1936, la part de la caisse est ramenée à 25 millions, dont 2 millions sont affectés au paiement de la part contributive de l’Etat dans les primes d’assurance contre la grêle en faveur des petits exploitants et 100 000 francs affectés au versement de subventions aux communes et départements qui concourent par des primes à l’assurance des immeubles recouverts en bois ou en chaume ⁹⁹⁰ . Puis, le décret-loi du 17 juin 1938 institue pour deux ans un prélèvement de 25 millions sur le produit net de la Loterie affecté à l’octroi de subventions aux industries d’Alsace et de Lorraine ⁹⁹¹ . Mais à partir de cette date, les pouvoirs publics semblent avoir quelques scrupules à maintenir une loterie qui, initialement, avait été présentée comme une mesure accidentelle et temporaire. Ainsi le décret-loi du 12 novembre 1938 dispose-t-il que la Loterie sera supprimée à partir du 1er janvier 1940 ⁹⁹² , las, la dernière lampée de cette ressource bien commode fut sans cesse reportée et la Loterie régulièrement prorogée jusqu’à ce qu’en 1948 la question de sa suppression ne se pose apparemment plus ⁹⁹³ .

Durant la guerre, la loterie d’Etat fut mise au service d’institutions d’exception. Le décret-loi du 26 septembre 1939 affecte son produit net au fonds de solidarité nationale nouvellement créé ⁹⁹⁴ . La loi du 18 octobre 1940 réoriente ensuite son produit vers l’œuvre du Secours national ⁹⁹⁵ , le gouvernement de Vichy y ajoutant par la suite d’autres affectations : la couverture des dépenses intéressant le développement de l’éducation familiale, la protection de la famille et particulièrement de l’enfance ⁹⁹⁶ , le budget ordinaire ⁹⁹⁷ , enfin, le dépistage et la rééducation des enfants anormaux, déficients ou en danger moral ⁹⁹⁸ . A la Libération, l’œuvre du Secours national fut remplacée par l’Entraide française et l’ordonnance n° 45-201 du 9 février 1945 vint placer entièrement le produit net de la loterie au crédit de cette dernière, supprimant ainsi toutes les affectations qui revenaient à d’autres chapitres budgétaires ⁹⁹⁹ . S’ensuit, jusqu’en 1975, un long silence des textes concernant l’organisation de la Loterie et la répartition de son produit, mais l’Entraide française ayant ensuite disparu, celui-ci est logiquement tombé dans les ressources exceptionnelles du budget général puis en recette du compte spécial du Trésor retraçant les opérations de la Loterie nationale.

A la fin des années 1970 la Loterie nationale connaît d’importants bouleversements touchant à la fois son organisation, l’offre de jeux qu’elle propose au public et la répartition de son produit. Aux termes de l’article 17 du décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978 ¹⁰⁰⁰ , la Loterie nationale devient une société d’économie mixte baptisée Société de la Loterie nationale et du Loto national, renommée, en 1989, la Société France Loto puis, en 1990, La Française des jeux. L’Etat en est l’actionnaire majoritaire, avec 72 % du capital. A la même époque, les jeux proposés commencent à se diversifier. La plupart prennent appui sur le fondement, inchangé, de l’article 136 de la loi du 31 mai 1933. Ainsi en 1975, sur la seule initiative du gouvernement, le loto fait-il son apparition, sous le nom de « tirages supplémentaires da la loterie nationale » ¹⁰⁰¹ , de même en 1987 le gouvernement autorise-t-il la Société de la Loterie nationale à organiser des jeux de loterie instantanée, plus communément appelés jeux de grattage ¹⁰⁰² . D’autres jeux nouveaux ont en revanche nécessité l’intervention de la loi, tel est le cas du loto sportif, institué par l’article 42 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 ¹⁰⁰³ , dont le décret n° 85-390 du 1er avril 1985 confie l’organisation à la Société de la Loterie nationale ¹⁰⁰⁴ . Enfin, c’est également à partir de la fin des années 1970 que la loi institue des prélèvements sur les sommes engagées à ces différents jeux ou encore sur les gains des joueurs, mais la seule analyse de ces textes ne suffit pas à déterminer précisément quels avantages financiers la collectivité retire de l’exploitation de ces jeux.

En effet, au-delà des impositions de droit commun (tels l’impôt sur les sociétés ou la TVA ¹⁰⁰⁵ ) et des dividendes qu’il perçoit en tant qu’actionnaire de La Française des jeux, les recettes de l’Etat en ce domaine résultent de plusieurs mécanismes. Sur l’ensemble des sommes engagées aux jeux de La Française des jeux s’appliquent d’abord un certain nombre de prélèvements légaux dont l’énumération sera faite plus loin. Il incombe ensuite au ministre chargé du Budget ¹⁰⁰⁶ de déterminer la répartition des mises, c’est-à-dire de fixer pour chaque catégorie de jeux (loto, euro millions, loteries instantanées, loto sportif, rapido et kéno) la part des sommes engagées correspondant aux frais d’organisation du jeu puis, sur le solde restant, de fixer les parts respectives des sommes devant revenir aux joueurs gagnants et des sommes devant être inscrites en recettes non fiscales du budget général. Le ministre dispose à ce titre d’un pouvoir d’appréciation non négligeable puisque les dispositions qui fondent sa compétence lui imposent, pour tous les jeux autres que le loto sportif, que l’espérance de gain des joueurs soit comprise entre 45 et 70 % du total des mises, quant au loto sportif, le taux de redistribution peut aller de 25 à 70 % du total des mises. Cette affectation d’une part du produit net des jeux au budget général constitue le gros des intérêts de l’Etat en ce domaine, d’après le rapport du sénateur Trucy, celle-ci correspond, en moyenne, à 28 % du total des sommes engagées ¹⁰⁰⁷ .

La présentation, pour chaque jeu ou catégorie de jeux, de la proportion des sommes engagées qui est inscrite directement en recettes non fiscales du budget général se heurte à quelques difficultés. Celles-ci tiennent principalement au fait que les textes, en perpétuelle évolution, distinguent seulement la part des sommes revenant aux joueurs et celle devant être répartie entre l’opérateur pour ses frais d’organisation et les différents prélèvements légaux, le solde restant revenant au budget. Or, l’ensemble de ces éléments variant sans cesse en fonction du temps et des jeux considérés, la part des sommes revenant au budget ne peut être obtenue qu’après un certain nombre de calculs dont les résultats seront vite dépassés. Notons seulement que c’est l’arrêté du 31 décembre 1997 modifié qui prévoit la répartition des sommes misées aux jeux de La française des jeux ¹⁰⁰⁸ .

Les prélèvements institués par la loi sont, eux, de cinq sortes. L’article 25 de la loi n° 77-1467 du 30 décembre 1977 ¹⁰⁰⁹ institue un droit de timbre sur les bulletins du loto national mentionné aux articles 919 A et suivants du CGI. Initialement fixé à 3 % du montant des sommes engagées, le tarif de l’impôt varie désormais avec la nature du jeu considéré, il est aujourd’hui de 4,7 % du montant des sommes engagées au loto national et au loto sportif (articles 919 A et 919 B du CGI) et de 1,6 % pour les jeux de loterie instantanée ¹⁰¹⁰ . En 1978 fut introduit un prélèvement sur les sommes engagées au loto national au profit du Fonds national pour le développement du sport ¹⁰¹¹ , il fut ensuite remplacé par un autre prélèvement touchant, lui, l’ensemble des jeux exploités en France métropolitaine par La Française des jeux, sont taux est aujourd’hui de 2,9 % des sommes engagées et une bonne partie de son produit (781 millions de francs) doit être affectée à ce même fonds ¹⁰¹² . L’article 6-I de la loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 institue quant à lui un prélèvement progressif sur les gains réalisés au loto national et au loto sportif, son taux varie de 5 à 30 % du montant du gain ¹⁰¹³ . L’article 18-I de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 institue une contribution sur une fraction des sommes misées en France métropolitaine et dans les départements d’Outre-mer aux jeux de La Française des jeux au titre du remboursement de la dette sociale, cette fraction est de 58 % des sommes engagées et le taux de la contribution est de 0,5 %. Enfin, l’article 16-III de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 institue une contribution sociale généralisée, mentionnée à l’article L. 136-7-1 du Code de la sécurité sociale, sur une fraction de 23 % des sommes misées en France métropolitaine et dans les départements d’Outre-mer aux jeux de La Française des jeux, son taux est de 9,5 %.