§ 1 - Le service public de la loterie d’Etat française

Aux premières années de son fonctionnement, lorsque la loterie d’Etat française était encore organisée en régie, le placement des billets était assuré par des courtiers mandatés par les émetteurs de billets de la Loterie nationale (aujourd’hui appelés « émetteurs historiques »), autrement dit les associations d’anciens combattants. D’après la réglementation en vigueur à l’époque, ces courtiers pouvaient déposer à la trésorerie générale ou à la recette particulière des finances, en vue de leur rachat par l’administration, les billets indivisibles et les représentations de dixièmes invendus, au plus tard trois heures avant l’heure fixée pour le début du tirage. Or, l’un de ces courtiers, M. Angrand, après avoir découvert que l’un des billets qu’il avait, comme à son habitude, déposé à la trésorerie générale de la Seine-Inférieure était gagnant, tenta d’en contester la propriété. Il forma alors devant le Conseil d’Etat un recours tendant à l’annulation de la décision du secrétaire général de la Loterie nationale lui refusant de lui payer le gros lot correspondant au billet.

La manœuvre était grossière et le Conseil d’Etat n’eût point de mal à rejeter la requête. Mais auparavant, il avait dû justifier sa compétence : « considérant que les opérations faites par le sieur Angrand concouraient à l’exécution du service public de la Loterie nationale (…) ; que, dès lors, il appartient au Conseil d’Etat de connaître du litige existant entre lui et le ministre des Finances au sujet du rachat d’un billet de la Loterie » ¹⁸¹⁶ . La Loterie nationale était donc un service public et cette qualification ne fut pas discutée jusqu’en octobre 1999 ¹⁸¹⁷ . En revanche, quelques doutes pouvaient subsister quant à sa nature : s’agissait-il d’un service industriel et commercial ou d’un service administratif ?

On a cru un temps à la nature administrative du service public de la Loterie. En effet, en 1956, un conflit naquît entre un village et un particulier concernant la propriété d’un billet gagnant de la loterie malgache, créée par le gouverneur général conformément au modèle métropolitain. S’appuyant sur la décision du président du tribunal local d’ordonner la consignation du lot, le trésorier-payeur général refusa d’en verser le montant au détenteur du billet. Le Conseil d’Etat s’étant reconnu compétent pour statuer sur la requête dirigée contre cette décision ¹⁸¹⁸ , on en conclut que la nature administrative du conflit opposant l’administration à l’usager de la loterie d’Etat constituait la marque du caractère administratif du service de la Loterie nationale ¹⁸¹⁹ . Il est en effet généralement admis que les contrats liant un service industriel et commercial à ses usager sont des contrats de droit privé et que seul les tribunaux judiciaires sont compétents pour en connaître, ce qui n’est pas le cas pour les services administratifs ¹⁸²⁰ . Mais on pouvait également supposer que la compétence du Conseil d’Etat révélait seulement la nature administrative de la décision du trésorier-payeur général faisant suite à la décision du président du tribunal local ordonnant la consignation du lot. Dans ce cas, la mesure litigieuse n’aurait pas prise en exécution du contrat liant le service à l’usager, contrat dont la nature, civile ou administrative, restait indéterminée.

Ce point de vue nous semble plus logique eu égard à la compétence des juridictions de l’ordre judicaire pour statuer sur les litiges découlant de l’exécution des contrats d’adhésion offerts au public par la société chargée d’organiser la loterie ¹⁸²¹ . En effet, pour le juge civil, les règlements des jeux adoptés, selon les époques, tantôt par le gouvernement, tantôt par le président-directeur général de la société habilitée par le décret du 9 novembre 1978, constituent, tout comme les codes des courses en matière de courses de chevaux, des contrats d’adhésion. Pour autant, cette appréciation ne prive pas ces règlements de leur nature d’actes administratifs unilatéraux : on sait depuis l’arrêt du Tribunal des conflits du 16 juin 1923 Septfonds que le juge judiciaire dispose du pouvoir d’interpréter un acte administratif de caractère réglementaire ¹⁸²² .

En 1995, 17 ans près que l’organisation de la Loterie nationale fut confiée à une société d’économie mixte, le Conseil d’Etat confirmait implicitement le caractère de service public de la loterie d’Etat française en accueillant un recours pour excès de pouvoir tendant, notamment, à l’annulation du règlement particulier du jeu dénommé « Tapis vert », pris par le président-directeur général de La Française des jeux ¹⁸²³ . A aucun moment le commissaire du gouvernement Denis-Linton n’a, dans ses conclusions sur cette affaire, émis le moindre doute quant à la recevabilité de cette requête et, partant, quant à la mission de service public de La Française des jeux ¹⁸²⁴ . On se souvient en effet que le débat porta exclusivement sur l’étendue de la compétence du gouvernement pour déroger à la prohibition des loteries et sur la légalité de la délégation consentie par lui au président-directeur général de La Française des jeux. Le Conseil d’Etat ayant déclaré illégale cette délégation, jugée trop large, et, ce faisant, privé de fondement le règlement particulier pris sur cette base, on pouvait supposer qu’il n’était pas près de renoncer à un contrôle dont il venait tout juste de souligner la nécessité.

En effet, une fois les délais de recours épuisés, l’un des moyens les plus efficaces de maintenir dans l’orbite du contrôle du juge les dispositions réglementaires organisant le fonctionnement de la loterie d’Etat est de conserver une possibilité de recours par voie d’exception ¹⁸²⁵ . Or, les décisions du président-directeur général de La Française des jeux semblent être les seules qui, prises en application du décret du 9 novembre 1978 modifié, offrent au juge cette possibilité de recours indirect.

Certes, le Conseil d’Etat admet également que, passé les délais de recours directs, des changements se produisant dans la situation de fait ayant motivé une réglementation ou l’évolution de la législation sur laquelle cette réglementation était fondée puissent donner lieu à un recours. Il suffit pour cela que le requérant demande à l’auteur du règlement de le rapporter puis, une fois qu’un refus lui aura été opposé, qu’il attaque cette décision par la voie du recours pour excès de pouvoir ¹⁸²⁶ . Mais le fondement légal de notre loterie d’Etat n’a, depuis, 1933, pas évolué et compte tenu de l’interprétation large que le Conseil d’Etat a livrée de cette habilitation législative, on ne voit pas ce qui pourrait amener le gouvernement à en provoquer la modification ¹⁸²⁷ . Quant à savoir si l’évolution de la situation de fait ayant motivé cette réglementation justifie l’annulation des dispositions litigieuses, il s’agit là d’une appréciation relevant de la volonté souveraine de la Haute assemblée. Or celle-ci a déjà déclaré en 2000 que, malgré la « propension de la société Française des jeux (…) à diversifier les possibilités de jeux de loteries offertes au risque de compromettre à terme l’objectif de limitation de ce type de jeux (…), à la date d’intervention de la décision du 16 novembre 1998 ¹⁸²⁸ , l’évolution de la situation de fait n’a pas revêtu une ampleur telle que la légalité dudit décret s’en serait trouvée affectée » ¹⁸²⁹ .

On voit donc que l’exception d’illégalité soulevée dans le cadre d’un recours dirigé contre une mesure d’application du décret du 9 novembre 1978 n’est pas la seule voie d’annulation qui s’offre au Conseil d’Etat. Il n’empêche que refuser le caractère d’actes administratifs aux décisions du président-directeur général de La Française des jeux, c’est par là même se priver d’une voie de contrôle sur un mécanisme dont la dérive a été une première fois arrêtée par le juge en 1995. C’est pourtant ce qu’a fait le Conseil d’Etat dans un arrêt de section du 27 octobre 1999, Monsieur Rolin.