Système d’élection et rapports de force dans le Conseil municipal

Le fonctionnement de l'administration de la Concession, la gestion des finances, l'aménagement urbain sont ainsi à la charge d'une entité privée à la tête de laquelle se trouve un Conseil qui, depuis l’adoption, le 9 juillet 1866, du règlement d’organisation municipale, n’est plus nommé par le consul mais renouvelé pour moitié chaque année à la suite d'élections au suffrage censitaire. Ces élections sont une nouvelle source de problèmes. En 1868, deux étrangers, Théotoki et Butler sollicitent un droit de vote alors qu’ils ne résident pas sur la Concession française ; quoique l’article 2 du Règlement d’organisation municipale ne stipule pas qu’il faille résider sur la concession pour être électeur (il suffit d’y posséder un terrain), il apparaissait à beaucoup que cela aurait dû être une condition nécessaire ; leur demande aboutit toutefois, d’autant plus facilement que, dès 1866, ce droit avait déjà été octroyé à des propriétaires fonciers ne résidant pas sur la concession. Ainsi les sociétés commerciales, les corporations religieuses et les services publics, ont-il un droit de vote qui s'exerce par les représentants de ces institutions pouvant voter deux fois, une fois en leur nom, une fois au nom de l'institution qu’ils représentent. Tel est le cas en 1868 pour les sociétés Telge Nolting and C° et Tilby and C°, ainsi que pour l'hôpital général, institution médicale publique non imposée : M. Ward a la possibilité de voter une fois en tant que propriétaire et une fois en tant que contribuable. Ces dysfonctionnements deviennent patents en 1873 ; lors d’élections partielles le 23 mai, l’accès au poste de conseiller de Leroy, secrétaire de la compagnie du gaz et fondé de pouvoir de plusieurs propriétaires fonciers mais ne résidant pas sur la concession, pose problème. Le Consul général Godeaux ainsi qu'un certain nombre d'électeurs protestent contre sa présence au sein du Conseil, qui entérine toutefois les résultats de l'élection au motif que, de 1868 à 1872, le conseiller Forbes avait aussi été élu cinq années consécutives au titre de représentant de la ‘Shanghai Steam Navigation’ ; Godeaux prend des dispositions pour suspendre ce Conseil municipal, mettant en avant certaines irrégularités, comme le fait que la liste électorale comprendrait des noms de femmes et d'enfants. Par ailleurs, avec 205 électeurs inscrits en 1873, seules 41 personnes ont voté personnellement sur les 115 votes enregistrés, les autres votes ayant été effectués par procuration. Le ministre des Affaires Etrangères, souhaitant éviter des désordres, n'avalise pas la décision du consul Godeaux et fait état de la nécessité de ne pas accorder trop d'importance aux questions d'ordre administratif. ¹³¹ Le Conseil prend donc officiellement ses fonctions le 24 juillet 1873. Dès le mois d'octobre suivant apparaissent des dissensions sur une question relative à des travaux d'ordre privé sur un terrain public : la question se pose de savoir s’il faut donner à la société Butterfield and Swire, l’autorisation de construire sur le quai du Huangpu, terrain public appartenant à l'administration, des pontons couverts sur pilotis ou ‘wharfs’ servant au chargement de leurs propres marchandises, accaparant de ce fait une partie du quai. Autoriser la construction de ‘wharfs’ signifierait l’octroi de droits importants à une entreprise privée sans que l'ensemble des contribuables de la concession n'en bénéficie ; Voisin, président du Conseil et Henri Maignan, receveur des postes françaises, s’y opposent, contre Leroy, Aimery, procureur des Lazaristes, Wheelock et Mackintosh qui y sont favorables. Voisin, pour départager les conseillers et mettre en avant ses positions, sollicite du consulat la convocation d'une Assemblée Extraordinaire des électeurs qui se réunit le 22 décembre 1873 ; sur 205 inscrits, 114 électeurs se présentent et une majorité de 85 voix se dégage contre la construction des ‘wharfs’ -29 voix sont pour. En raison de l’opposition des autres conseillers, Voisin et Maignan avaient démissionné préalablement à la tenue de l'assemblée et les conseillers restants, à l'exception de Wheelock, démissionnent également face au résultat du vote ; le 23 janvier 1874, ont lieu de nouvelles élections afin de remplacer tous les conseillers démissionnaires mais le Conseil refuse de les entériner arguant d'irrégularités, en particulier l'élection de Charrier dont la position d'entrepreneur du service municipal et d'employé de l'administration va à l'encontre du règlement ; ¹³² Chaigneau, propriétaire de l'Hôtel des Colonies, n’est élu qu’avec quatre voix, ce qui ne peut représenter la volonté du corps électoral. De nouvelles élections ont lieu le 10 mars et le 13 mars 1874 est enfin formé un nouveau Conseil composé de A.Voisin qui redevient président, H. Maignan, A.Hennequin, Italien agent des Messageries maritimes, vice-président, L.Ewald, Anglais directeur du Comptoir d'escompte, F.D.Hitch, W.Lang, Anglais, directeur de la société Butterfield & Swire, représentant de la Compagnie Holt. Pour résoudre le conflit à propos des ‘wharfs’, une résolution générale est adoptée, qui ne clarifie guère la situation: « aucun travail neuf ou de réparation à une construction, faisant face à une rue, place ou quai, ne peut être exécuté sans l'autorisation préalable écrite du Conseil municipal. » ¹³³

De Chappedelaine, successeur du consul Godeaux, préconise également des réformes du système électoral qui présente, selon lui, des faiblesses au niveau du principe démocratique : de grandes sociétés telles Russel & C° et Butterfield & Swire, ainsi que la Compagnie du gaz, les Messageries maritimes et les Institutions religieuses étant depuis longtemps propriétaires de terrains, leurs représentants occupent régulièrement des postes de conseillers municipaux et agissent de ce fait directement sur les décisions politiques et administratives ; en 1872 notamment, trois conseillers sur huit appartiennent à la société Russel & C° et à sa branche la Shanghai Steam Navigation et Voisin, président du Conseil, est lui-même employé par cette société, quant à Forbes, vice-président du Conseil, il fait partie de la direction de Russel & C° tandis que Stoddard gère la Shanghai Steam Navigation. ¹³⁴ En 1882, Millot, ancien conseiller de l'administration, soumet au ministère des Affaires étrangères le projet d'un nouveau règlement administratif : ‘La France dans l'Extrême-Orient : la Concession française de Shanghai’, texte qui suscite de vives réactions au sein du Conseil n'ayant pas été informé de cette initiative. Le premier changement préconisé porte sur le fait que les conseillers français devraient être nommés par les électeurs français, les conseillers étrangers par les électeurs étrangers ; pour le Conseil actuel, cette décision entraînerait un "état d'antagonisme entre les deux classes de conseillers que l'on créerait de la sorte." Par ailleurs, Millot souhaite réduire le groupe des Français éligibles à ceux qui ont leur société, exploitation industrielle ou domicile sur la Concession : il s'agit de réformer l'article 2 du Règlement d'organisation municipale de 1879 reconnaissant comme électeurs et éligibles « les présidents de conseils d'administration de compagnies, les directeurs d'agences, les gérants de maisons de commerce ou d'exploitations industrielles, les fondés de pouvoirs de propriétaires absents, les curateurs de biens ou d'exploitation industrielles appartenant à des femmes ou à des mineurs. » ; l'application de la résolution avancée par Millot réduirait considérablement le nombre, déjà peu nombreux, de ceux qui pourraient voter et être éligibles. Le tableau ci-après résume la situation prévalant en 1882 :

Les trois groupes d’électeurs de nationalité française sont interrogés par le Conseil aux fins de faire connaître leur opinion sur ces réformes.

• Le premier groupe, constitué des résidents, considère dans sa majorité que le règlement actuel doit être maintenu car il élargit le corps électoral à 132 contribuables de toutes nationalités, ce qui prévient la formation d'une oligarchie locale.
• Le deuxième groupe, comprenant les supérieurs des différentes maisons que les missions possèdent à Shanghai, se rallie à l'opinion précédente.
• Quant aux membres du troisième groupe, formé des propriétaires fonciers français qui résident sur la Concession internationale, ils adressent une lettre au Consul général: « Vous savez par vous même, Monsieur le Consul Général, que si nous ne résidons pas en plus grand nombre sur notre Concession, nous Français, c'est qu'elle est essentiellement livrée au commerce indigène, par suite de sa contiguïté avec la ville chinoise; que les habitations européennes y sont très rares, et que le peu qu'il en reste tend de plus en plus à disparaître pour faire place à des 'godowns' et à des maisons habitées par les indigènes. Mais ce que nous ne saurions laisser passer sans la protestation la plus énergique, c'est le paragraphe de l'article 1er du projet du nouveau Règlement par lequel on voudrait exclure du Conseil tous ceux d'entre nous qui possèdent actuellement ou voudraient posséder plus tard des immeubles sur notre Concession, et qui est libellé comme suit : les Membres français du Conseil municipal devront résider sur la Concession française » ¹³⁵ Cet article enlèverait aux citoyens français, propriétaires sur la Concession française mais qui résident en dehors de ses limites, toute possibilité d'agir en son sein ce qui nuit, selon eux, aux intérêts de la France.

Les électeurs signent un document pour s’opposer au projet du nouveau Règlement municipal présenté par Millot. Douze exemplaires du compte-rendu des délibérations du Conseil se rattachant à cette affaire sont remis au Consul général afin qu'il les fasse parvenir à la Légation de France à Beijing et au Département des Affaires Etrangères. En dépit de ses imperfections, c’est le précédent système qui reste ainsi en vigueur par la volonté des ‘citoyens’ français de Shanghai.

De nouveaux problèmes apparaissent en 1907, liés à l’insuffisance des conseillers français, qui entraîne la dissolution du Conseil et la modification du Règlement municipal, ajoutant à la confusion entre intérêts privés et publics de certains conseillers.

Seuls les propriétaires européens ou les Européens disposant d'un minimum de revenus, fixé à 4.000 taëls par an, âgés de plus de 21 ans, disposent du droit de vote ; les conditions d'éligibilité sont encore plus restrictives, étroitesse qui se retrouve au niveau de la composition du Conseil. La situation est similaire pour le Conseil de la Concession internationale au sein duquel siègent les dirigeants des grandes entreprises anglaises, dont Jardine & Swire est la plus importante, et l’élite des résidents étrangers, plus particulièrement ceux ayant des intérêts dans l’immobilier ; ¹³⁶ B.A Clarke, sujet britannique, se distingue ; il occupe le poste de conseiller de 1892 à 1897, de 1899 à 1907 et de 1910 à 1911, soit pendant dix-sept ans. J. Chapsal et P. Brunat, représentants français, siègent respectivement pendant 11 et 10 ans ; ce sont souvent les mêmes qui siègent aux conseils d'administration ou occupent des positions professionnelles importantes, générant des conflits entre intérêts publics et privés. Si le règlement interdit le cumul des fonctions publiques et privées pour les employés municipaux, la règle ne s’applique pas aux conseillers. Ainsi en 1898, le président du Conseil E. Bard se trouve dans l'impossibilité d'assister aux séances d'adjudication pour la fourniture du matériel de distribution d'eau car il est également directeur de la société Langenhagen & Cie qui distribue ce type de matériel et dont les travaux ont fait l’objet de plaintes de l'administration ; il est donc amené à donner sa démission : « pour faire des affaires avec une municipalité, il ne faut pas en faire partie » précise-t-il. ¹³⁷

Un problème supplémentaire concerne le rapport numérique entre Français et étrangers au sein du Conseil municipal ; le règlement d'organisation municipale de 1866 prévoit l'équilibre en fixant à quatre le nombre des conseillers français et de conseillers d’autres nationalités mais les conseillers français peuvent obtenir la majorité dans tous les cas avec l'appui du consul. En 1907, du fait du départ de trois représentants français, le consul suspend le Conseil pour éviter de perdre la primauté française, et le remplace, comme le permet l'article 8, par une Commission provisoire « attendu qu'il est de la plus grande importance, au moment où des questions urgentes se présentent (...) que l'élément français soit représenté en nombre suffisant dans les délibérations ». ¹³⁸

En juillet 1907, le chargé d’affaires de France à Beijing décide d’entériner un nouveau règlement, afin d’organiser immédiatement des élections pour remplacer les absents de longue durée et les démissionnaires, s’il ne reste qu’un seul conseiller français ou étranger ; ces cas de figure se présentent trop souvent et vont se perpétuer jusque dans les années 20 ; il limite toutefois à deux le nombre d'étrangers de même nationalité. La municipalité a réalisé en dehors de la concession, avec l’accord des autorités chinoises, un réseau de routes macadamisées le long desquelles se sont rapidement construits immeubles et villas ; cette partie n’est pas encore officiellement rattachée à la Concession française mais il s’agit de prendre en compte les résidents de cette zone qui paient les taxes et impôts municipaux : « La nouvelle rédaction fait cesser cette injustice qui porte vis-à-vis de résidants très connus, occupant une grosse situation à Shanghai et directement intéressés à la prospérité de notre concession, une exclusion dont ils se sont plaints fréquemment et à juste titre ». ¹³⁹ La légation française à Beijing décide de modifier le règlement pour leur donner satisfaction car cette partie constitue « le quartier le plus propre » de la concession et attire de ce fait de riches résidents étrangers ou chinois. Le droit de vote est accordé à ces propriétaires dont de nombreux Allemands qui, par l’intermédiaire de leur consul, avaient protesté auprès du consul français sur l’interdiction qui leur était faite de participer aux élections ; tout en donnant satisfaction à la demande du consul allemand, le nombre de conseillers de la même nationalité est limité à deux : « cette limitation a principalement pour but d’éviter un envahissement éventuel du Conseil par l’élément allemand. Comme il est dit plus loin, le texte nouveau aura pour effet d’accroître de beaucoup le nombre des électeurs et de donner notamment le droit de vote aux habitants des immeubles riverains des nouvelles routes créées en dehors de la concession, parmi lesquels se trouvent de nombreux allemands ». ¹⁴⁰

A partir de 1907, le nouveau règlement modifie en outre le montant minimum du loyer ou du revenu annuel donnant aux résidents le droit de vote : le loyer passe de 1.000 francs, soit 22 à 26 taels par mois, à 30 taels par mois et le revenu annuel minimum de 4.000 francs, soit 90 à 110 taels par mois, à 125 taels par mois ; dans le système précédent, les employés municipaux pouvaient participer à l’élection des conseillers, ce qui déplaisait à ces derniers. Selon la Légation de France à Beijing, « cette légère élévation du cens électoral est justifiée par la nécessité de réserver le droit de suffrage aux résidents sérieux et vraiment intéressés à l’administration municipale ». Se faisant l’écho des remarques des conseillers, le chargé d’affaires français souligne que « les agents salariés de la municipalité française ou de la police n’ont d’autre intérêt que celui d’être augmentés ou de bénéficier de faveurs pécuniaires. Il importe donc de supprimer cet abus en supprimant le droit de vote des employés de la municipalité […]  Le département ne saurait perdre de vue que le droit électoral à Shanghai n’est pas un droit de politique mais un droit de contrôle financier. C’est pour cette raison que, loin d’être réservé aux seuls français, ce droit est accordé à toute personne française ou étrangère qui justifie par certaines conditions de cens d’un intérêt dans l’administration municipale ». ¹⁴¹ Le nouveau règlement limite donc le droit de vote aux plus fortunés et aux résidents occupant des emplois dans des entreprises privées, justifiant d’un salaire plus élevé que ceux des employés municipaux. Il est clair que c’est une question de prestige qui anime les responsables français, préférant voir siéger au CAM des personnalités influentes ou fortunées concernées par la prospérité économique de la concession plutôt que de ‘simples’ employés municipaux uniquement motivés par la défense de leurs droits.

En octobre 1907, le consul français Dejean de la Bâtie, propose au ministre des Affaires Etrangères Pichon d’insérer dans le nouveau règlement une clause restrictive en ce qui concerne l’éligibilité de personnes dont les entreprises sont liées à l’exécution de travaux municipaux ou l’exploitation d’un service public. ¹⁴² Cette demande est la conséquence des nombreux abus causés par la présence au CAM de personnes dont la connaissance des affaires publiques a pu être exploitée pour faciliter leurs affaires privées. C’est le cas du conseiller allemand Ackerman, administrateur de la Compagnie française des tramways et d’électricité à Shanghai ; il s’est fait nommer au sein de la commission chargée d’enquêter sur la distribution de l’eau dans la Concession française. Pichon ne peut inclure une nouvelle clause au règlement soumis à l’approbation du corps diplomatique à Beijing et conseille au consul de s’entretenir en privé avec M.Ackerman afin qu’il n’abuse pas de ses fonctions pour servir ses intérêts privés ; ¹⁴³ devant le vif mécontentement que suscite sa présence au conseil, le conseiller allemand démissionne le 19 novembre 1907.

La multiplication des conflits entre les candidats et la formation de clans rivaux rend la vie politique très difficile, ce qui nuit à la gestion de la concession ; le fonctionnement des services en pâtit, en particulier les travaux publics qui occupent une place importante dans les délibérations du Conseil, avec les nombreux règlements afférents : sur l’usage public de l’eau, de l’électricité, sur la circulation des automobiles, des pousse-pousse, etc. Les études des projets d’aménagement sont effectuées par le Comité des Travaux Publics composé de quatre conseillers, dont le rôle est en fait purement consultatif : il donne son avis sur les projets d’aménagement, établit un rapport sur les travaux réalisés, vérifie ceux en cours de réalisation. Par contre, un service particulièrement important est placé sous l’autorité directe du consul, la Garde municipale, qui, elle-aussi, reflète les conflits qui agitent la municipalité française ainsi que ses dysfonctionnements.