Les élections des années 20 ravivent les luttes entre les factions

Les années 20 voient, avec l'agitation sociale et la diffusion d'idées nouvelles, la montée du nationalisme ; certains épisodes restent des moments de référence, l'expression d'une configuration particulière : ainsi le mouvement du 4 mai 1919 symbolise l'effervescence étudiante qui se répand dans la société et la grève du 30 mai 1925 avive l'inquiétude des étrangers avec le régime nationaliste qui impose une pression sur les concessions ; le sentiment des responsables français est le devoir de maintenir l'ordre à tout prix. A partir de 1925, les élections posent deux problèmes aux autorités françaises : minorité française et volonté chinoise d'une représentation politique ; le système politique permet aux étrangers de se présenter aux élections, leur donnant accès à l’administration de la concession et les Chinois parviennent à obtenir des pouvoirs supplémentaires. Attirée par le développement des affaires à Shanghai, la population chinoise a augmenté, ainsi que la population étrangère, et les consuls français des années 20, plus particulièrement Meyrier et Naggiar, craignant de perdre la maîtrise de la concession, envisagent de modifier le statut municipal de 1868 ; il prévoit l'élection de huit conseillers, quatre Français et quatre étrangers, pour une durée de deux ans ; ²⁴⁸ ceux-ci doivent être choisis parmi les résidents aisés de la concession, or la position sociale des étrangers est plus élevée que celle des Français, leur donnant un poids électoral supérieur ; en 1872, trois conseillers sur huit appartiennent à la maison Russel et à sa branche maritime la Shanghai Steam Navigation ; ²⁴⁹ en 1875, sur les deux cent six électeurs de la liste soixante-deux seulement sont de nationalité française, soit moins d'un tiers, dont vingt et une personnes parmi le personnel du Consulat général, de la Poste, de la Municipalité et de la police, qui, appartenant à des services publics, ne peuvent prendre part au vote du fait de leur profession ; ²⁵⁰ en outre, l’éligibilité à un poste de conseiller requiert une assise financière importante ; les conseillers sont élus par le corps électoral dans son ensemble, sans distinction de nationalité et le vote, secret, a lieu au Consulat de France par scrutin de liste.

Pour les élections de 1923, la ‘campagne’ du docteur Vallet, rédacteur du journal français l’Écho de Chine, est le reflet d’un sentiment patriotique poussé à l’extrême ; son programme envisage la transformation de la concession en préfecture, avec application de toutes les lois et règlements administratifs français ; le consul perd tout pouvoir sur les décisions du CAM ; les conseillers français élisant un ‘maire’, les étrangers perdent toute représentation au sein du CAM ; le docteur Vallet, n’obtient que 87 voix, contre 463 et 452 respectivement pour les deux Français élus, Chapeaux et Tartois ; trois étrangers sont élus également, Dyer, anglais, S. Schwyzer, suisse et Sheridan, américain. ²⁵¹ En 1924, ces conseillers poursuivent leur travail au sein du CAM tandis que, pour les sièges à renouveler, Bris et Fano sont élus au poste de conseillers français, Speelman au poste de conseiller étranger ; c’est Bris, président de l’Amicale des Anciens combattants, commandant de la Compagnie des Volontaires, trésorier de la Chambre de Commerce, qui est désigné comme président du Conseil, ayant déjà occupé ce poste en 1919 et 1920, à la satisfaction du consul pour qui une telle personnalité ne peut que travailler en faveur des intérêts français et défendre la position politique et culturelle de la France à Shanghai. ²⁵²

Les élections de 1925 sont marquées par la présence de l’avocat français Du Pac de Marsoulies, conseiller de la municipalité française jusqu’en 1924 ; en raison de conflits personnels avec le Consul général Wilden, son contrat n’a pas été renouvelé par le CAM, les conseillers considérant que son travail n’est pas à la hauteur d’un salaire de 500 taëls par mois ; les responsables français ressentent la candidature de l’avocat aux élections municipales comme une volonté de revanche et une marque d’amour propre, le Ministre français à Beijing observant que « les passions locales ont été quelque peu surexcitées à cette occasion » ; ²⁵³ sa victoire est pourtant écrasante : il obtient 573 voix sur 759 ; sont aussi élus pour siéger à ses côtés les conseillers A. Chapeaux (268 voix), le docteur E.L.Tartois (212 voix), W.J.N. Dyer (362 voix), et F. Schwyzer (205 voix) ; ²⁵⁴ De Martel, Ministre français à Beijing, note l’absence de conflits entre l’avocat, les autres conseillers et le consul français, Meyrier, en fonction durant cette période : « on doit s’incliner devant le résultat acquis [M. du Pac de Marsoulies] étant une des personnalités les plus marquantes de cette ville » ; il craint toutefois, faisant écho aux propos du Consul français de Shanghai, que l’avocat soit tenté « de vouloir amener le Conseil à empiéter sur les attributions proprement réservées au Consul en ce qui concerne l’administration de la police municipale.  Le fait que M. Meyrier lui-même signale ce danger permet d’espérer qu’il saura, avec tous les ménagements nécessaires, maintenir le Conseil dans les limites de ses pouvoirs » ; ²⁵⁵ dans ce contexte, le Consul français décide de reprendre la présidence du Conseil qu’il avait déléguée, les années précédentes, à l’un des conseillers.

La solution envisagée pour rendre aux Français la primauté dans les élections consiste à équilibrer les parties en réservant aux électeurs français le choix de quatre conseillers, les quatre conseillers étrangers devant, de leur côté, être exclusivement élus par des électeurs étrangers ; cette solution résout notamment le problème des conseillers français qui faisant appel au vote des étrangers pour être élus, ce qui renforce la position de ces derniers dans la concession. Ce projet ne voit pas le jour en raison du refus des conseillers qui souhaitent maintenir le système en vigueur. Les élections de 1926 renforcent la crainte de la domination des étrangers au sein du Conseil et de la Concession française ; pour le Consul Meyrier qui y assiste les électeurs étrangers ont été « les vrais maîtres », les conseillers élus grâce aux voix des étrangers risquant d’être tentés d’agir en faveur des étrangers au détriment des Français ; de plus le Conseil est enclin à s’affranchir du contrôle de l’autorité consulaire et diplomatique pour décider seul de la gestion de la concession, Du Pac de Marsoulies apparaissant comme le chef d’orchestre de cette politique d’indépendance ; homme ambitieux et apprécié par la communauté étrangère, il souhaite jouer un rôle de premier plan et évincer le consul des affaires municipales ; cette situation amènera le consul Naggiar à prendre, en 1927, des dispositions pour mettre un terme aux élections et nommer lui-même les conseillers. Depuis le début des élections existe une irrégularité supplémentaire : la possibilité d'une interférence, voire d'une confusion, entre l'intérêt public et les multiples intérêts privés ; le règlement municipal interdit le cumul des fonctions publiques et privées pour les agents de l'administration, contrairement aux membres du Conseil municipal ; en 1898 le Président du Conseil ne peut assister aux séances d'adjudication pour la fourniture du matériel de distribution d'eau car il est en même temps directeur d'une société de distribution de ce type de matériel ; ²⁵⁶ en 1926, des faits de cet ordre servent d'argument à la liste de L.Basset, L.Blum et M.Wilkinson qui accusent la liste adverse de représenter les intérêts particuliers de l’International Savings Society dont R. Fano et M. Speelman sont les administrateurs, accusation réfutée par le consul Meyrier qui se refuse à voir la première liste l'emporter en raison de la présence d'un candidat anglais, Wilkinson ; en outre, la respectabilité constitue un élément important pour représenter au mieux la Concession française et R. Fano et M. Speelman ont, selon lui, « servi avec une grande conscience et une grande compétence les intérêts de la municipalité » ²⁵⁷ tandis que les candidats de la liste adverse manquent de prestige social et culturel : L. Basset, courtier de change, apparaît comme un homme sans éducation, d'un milieu modeste, ²⁵⁸ ayant obtenu des voix dans la communauté étrangère grâce à son mariage avec une Américaine ; L. Blum, qui n’a que des capacités de commerçant, manque également de culture, cette élection étant un moyen de favoriser ses affaires ; ²⁵⁹ quant à Wilkinson, c'est un expert-comptable qui doit son élection, selon Meyrier, aux voix anglaises et à l’influence de Du Pac de Marsoulies auprès « des milieux étrangers que séduisent sa bonne éducation et son habile courtoisie » , ²⁶⁰ l’avocat soutenant cette liste ; ²⁶¹ il émet des doutes sur l’action de cet élu anglais au sein du CAM en faveur des intérêts français. Au prestige social s'ajoute ainsi la nécessité de s'impliquer en faveur des besoins de la concession et de reconnaître la primauté des droits français. Le second conseiller étranger élu, Sheridan, candidat indépendant qui représente les intérêts de la communauté américaine, rassure le consul à qui il semble « très dévoué aux intérêts français et au Consulat général ». Le Conseil est ainsi divisé en deux camps, l’un autour des conseillers Du Pac de Marsoulies, Blum, Basset, Wilkinson et Schwyzer –qui leur doit sa nomination de vice-président du conseil, l’autre comprenant Chapeaux, Dyer et Sheridan qui se trouvent unis par leur opposition au parti adverse, qui représente toutefois la majorité. ²⁶² L'agitation grandissante à Shanghai et en Chine pousse à résoudre les problèmes liés aux élections qui se répètent avec le temps ; en cas de troubles graves provoqués par le régime nationaliste, le consul Naggiar veut éviter d'être gêné dans l'exercice de ses fonctions ; l'article VIII du règlement municipal de 1868 prévoit la suspension des pouvoirs en cas de guerre, comme ce fut le cas pendant la première guerre mondiale et Naggiar souhaite l’appliquer à la situation actuelle ; De Martel, plénipotentiaire, donne son accord le 12 novembre 1926, ²⁶³ les termes restant assez vagues pour donner largement le droit de suspension : « en cas de guerre extérieure ou civile ou d'événements affectant l'ordre et la sécurité » et le paragraphe : « les délais prévus en cas de suspension et de dissolution du Conseil d’administration municipal peuvent être prolongés pendant toute la durée de ces événements » ²⁶⁴ éliminant la limitation dans le temps. Avec les événements de 1927, le Conseil est suspendu dès le 15 janvier, l'ordonnance consulaire étant établie le 24 janvier : c’est désormais une commission provisoire d'administration qui gère la municipalité ; institués les nouveaux statuts, en place le régime nationaliste, le consul Naggiar souhaite utiliser cette voie pour agir en toute liberté et s'assurer le contrôle de la situation ; la commission provisoire correspond en effet au contexte particulier de Shanghai, marquée par la présence de nombreuses nationalités et partagée entre trois pouvoirs ; pour être efficace, le pouvoir doit être concentré entre les mains d'un groupe restreint de Français tandis que le système représentatif, en reconnaissant des pouvoirs politiques et donc des moyens d'action à l'élément étranger, constitue, au contraire, une entrave à la préservation des intérêts français ; il est évident que le régime français perd de son caractère démocratique. ²⁶⁵ Le consul Emile Naggiar convoque le Comte Du Pac de Marsoulies pour lui signifier les changements intervenant dans l’exercice de l’administration, décision dont celui-ci, pensant qu’il peut y conserver sa position, reconnaît au départ le bien fondé ; cependant, le consul évoque l’attitude nuisible pour les intérêts de la France à Shanghai du Comte qui fait preuve d’une liberté de propos excessive à l’égard des autorités françaises, ayant récemment dit, par exemple, qu’il « se foutait du gouvernement français » ; s’il ne nie pas s’être ainsi exprimé, il met cette phrase sur le compte d’une attitude impulsive à laquelle il ne faut pas donner d’importance ; son activisme anti-soviétique et ses activités commerciales douteuses servent d’arguments supplémentaires aux consuls Naggiar et Meyrier et à M. de Toussaint, magistrat consulaire en Chine, pour lui retirer son poste de conseiller municipal ; ²⁶⁶ Du Pac de Marsoulies est un ami de Du Yuesheng et ses affaires sont mêlées à des activités illicites comme le trafic d’armes et d’opium ; apprécié par la communauté française et étrangère, il cherche à gagner le contrôle du Conseil pour avoir la mainmise sur la police municipale et mener ses affaires en toute liberté mais Naggiar, par le biais de la Commission provisoire d’administration approuvée par le gouvernement français, peut ainsi écarter du Conseil l’avocat qu’il juge dangereux et qui ne regagnera pas son poste malgré la lettre qu’il adresse au Comte de Martel, Ministre de la République française à Beijing, en accord avec Naggiar et de Meyrier. ²⁶⁷

Le deuxième changement envisagé est d'inclure au Conseil un plus grand nombre de représentants chinois, dont une première tentative en 1914 où deux notables chinois sont désignés pour siéger, mais cette mesure n'est pas appliquée. Toutefois, une relation s’instaure entre les autorités consulaires et certains notables chinois, en dehors d’un règlement clairement défini, principalement des notables francophones et catholiques, influents et respectés ; l’un d’eux est Lo Pahong (1876-1937), homme d’affaires catholique, qui travaille en collaboration avec les missionnaires et les autorités françaises à l’élaboration de projets philanthropiques en faveur des indigents chinois. Face à la montée de l'agitation sociale, la question de la représentation chinoise est reconsidérée ; le projet d'une représentation plus importante à l’instar de la Concession internationale, ébauché en 1925, se concrétise à mesure que la revendication chinoise se précise, forçant les Français à prendre des dispositions. Le 20 avril 1926, deux notables chinois, nommés par le consul avec l'agrément du commissaire des Affaires Etrangères, sont appelés à siéger au Conseil, avec voix délibérative. L'augmentation des conseillers chinois est envisagée le 17 août 1926 dans la partie française ; ²⁶⁸ dans ce nouveau règlement, les trois conseillers chinois désignés sont compensés par la présence de trois nouveaux conseillers français nommés en plus des quatre conseillers français choisis en parallèle avec les quatre conseillers étrangers ; les conseillers ont des pouvoirs égaux et prennent tous part aux séances du Conseil avec voix délibérative. Le Consul Naggiar, en compensant par le nombre le pouvoir concédé aux Chinois, veut neutraliser leur insertion dans la sphère politique ; leur pouvoir est d'autant plus contrôlé que ces conseillers sont choisis par le consul ; toute nouvelle augmentation du nombre de conseillers chinois sera équilibrée par des conseillers français supplémentaires nommés par le Consul général ; le Consul Naggiar n'a pas l'intention de prendre en compte les voix chinoises, son objectif étant de calmer leurs revendications, l’Association des contribuables chinois gagnant en importance au sein du pouvoir français par des pressions successives et l’emprise d'une société secrète sur la Concession française.