2.2.1. La réorganisation du service et son fonctionnement
La réorganisation du service est mise en œuvre par le docteur Rabaute qui, après avoir été médecin dans l’armée durant la première guerre mondiale, intègre les Troupes coloniales à la fin des hostilités. Il est envoyé à Madagascar de 1919 à 1922 avec le grade de médecin major de 2ème classe, se rend ensuite au Levant de 1923 à 1925 et en Indochine de 1926 à 1927 ; il arrive en 1927 à Shanghai où il occupe le poste de médecin chef de la garnison envoyée pour défendre la Concession française ; c’est à ce moment qu’il est pressenti pour prendre la direction des services d’Hygiène et d’Assistance publique ; à la fin de l’année 1929, il est placé hors cadre des Troupes coloniales, mis au service du Consul général de France et obtient dans le même temps une promotion qui le hisse au grade de médecin commandant. En 1930, sa tâche est de décider comment vont fonctionner les services d’Hygiène et d’Assistance. 494 Le docteur Rabaute représente en fait l’acteur principal de la politique hygiénique et sociale au sein de la Concession française ; de lui émanent les décisions et les orientations adoptées par le service ; faisant preuve d’un sens aigu de gestionnaire, ses décisions suscitent, le plus souvent, l’approbation de la municipalité. Le médecin participe également aux comités de la Caisse des œuvres d’intérêt public, COIP, et reçoit dans ce cadre des directives sur la politique à suivre qu’il doit mettre en œuvre sur le terrain ; sa formation renforcée par ses expériences dans les colonies lui en donnent la meilleure aptitude ; il est conscient des réalités locales et recommande souvent aux inspecteurs européens de faire preuve de patience et de diplomatie, les habitudes et les coutumes ne pouvant être changées du jour au lendemain : un travail d’information et d’éducation est nécessaire pour que de nouvelles notions de santé publique soient assimilées par la population locale. Pour modifier les habitudes de vie des Chinois la méthode à adopter réside dans la mise en œuvre de règlements et leur application : » Ce sont les mesures qui régissent une Société, de bons Règlements qui font ou refont une éducation. Mais ces Réglementations, sans être des mesures tracassières pour la liberté et l’intérêt de l’individu doivent être connues de chacun et respectées à la lettre sinon ce ne sont que mesures de façade sans efficacité et pour tout dire sans portée. On n’attente pas à la liberté de l’homme en le soumettant à des Règlements, bien au contraire puisqu’on le protège d’abord contre lui-même et ensuite contre la Société. » 495 Sous sa direction, le nombre des règlements et amendes augmente rapidement et la population de la concession ressent davantage la présence des services d’hygiène publique après son arrivée.
Le médecin porte un grand intérêt à sa mission et considère que l’hygiène est l’étape essentielle pour préserver la santé publique et assurer le bien-être de la collectivité ; l’hygiène est donc une affaire d’état et doit être respectée par la communauté sans distinction sociale : « Je vous dirai simplement ceci, en l’adaptant aux pays où nous nous trouvons : l’Hygiène est la médecine préventive de la Société, le Service d’Hygiène comprend l’ensemble des Règlements auxquels tout le monde sans distinction doit se plier et l’ensemble des moyens donnés pour la bonne observation de ces Règlements. » 496
Daniel Rivet remarque qu’au Maroc, au-delà de l’apparente assimilation des comportements corporels et des règles sanitaires imposées par les services français, la ‘barrière coloniale’ est visible, notamment à travers la distinction entre les hôpitaux réservés aux Européens et ceux destinés aux indigènes, et l’obligation pour les Marocains de se soumettre de manière impérative aux règlements sanitaires alors que les colons n’y sont, eux, nullement astreints : « Sur les Européens en particulier ne pèse pas le cauchemar de la perquisition domiciliaire au titre du contrôle sanitaire.» 497 On constate cette même discrimination à Shanghai où une hiérarchie s’établit selon la nationalité de la personne. Les médecins chinois formés à l’université l’Aurore ne peuvent prétendre à un poste d’enseignant ou de chercheur que si aucun candidat français ne se présente, et tous les postes de direction sont entre les mains des médecins français ; en outre, à qualification égale le salaire des médecins chinois est inférieur. Il en est de même pour les soins : les Chinois se rendent à l’hôpital Sainte Marie dans des pavillons qui leur sont réservés tandis que les Européens bénéficient de structures de première et deuxième classes ; les Chinois aisés peuvent avoir accès à ces classes sans y partager le pavillon réservé aux Européens. Sur l’application des règlements sanitaires, les documents consultés ne permettent pas de déterminer si l’attitude des inspecteurs et policiers est abusive ou non, s’ils sont plus indulgents envers les résidents étrangers ou si leur jugement est influencé par des critères raciaux ; il est toutefois évident que le jugement négatif de la communauté étrangère sur le mode de vie des Chinois imprègne les décisions et la manière d’agir des inspecteurs européens ; le docteur Ricou et le docteur Rabaute, responsables des services d’hygiène, évoquent largement, comme nous l’avons vu, l’incompétence des inspecteurs français et l’effet désastreux de leur comportement sur l’impression laissée à la population locale. Après 1930, dans les documents consultés, l’attitude des inspecteurs européens envers la population chinoise est, par contre, rarement abordée ; le docteur Rabaute exhorte principalement les inspecteurs à une plus grande diplomatie envers les Chinois, ce qui laisse comprendre que si les cas de brutalité, en dehors de celle des surveillants russes aux abattoirs, n’apparaissent pas dans les documents des services sanitaires, cela ne signifie pas pour autant leur inexistence.
Pour ce qui est de la réceptivité de la population chinoise, les documents d’archives montrent sa forte mobilisation face à la municipalité française ; regroupés au sein de diverses associations, les Chinois n’hésitent pas à s’adresser aux autorités françaises lorsqu’elles considèrent que la police ou les services sanitaires abusent de leur pouvoir. Le 23 avril 1934, est publié dans le Shen Bao un article qui évoque la réunion de la XIVème Succursale de l’Union des Commerçants de la Concession française : les commerçants chinois protestent contre les amendes infligées de manière injustifiée par la police française ; une boucherie leur a adressé une lettre évoquant le cas d’un employé chinois des services sanitaires qui se sert de sa position pour obtenir de l’argent. D’autres commerçants demandent, en outre, que les agents de la police leur expliquent la raison des amendes infligées. 498 La Xème succursale de l’Association des citoyens du 2ème district spécial (terme employé pour désigner la Concession française), située avenue Haig (actuellement Hua Shan lu), présente également une plainte contre les services sanitaires qui ont ordonné aux employés de subir les vaccinations anti-cholériques à défaut de quoi l’établissement doit payer une amende de 1$ ; l’association ne comprend pas cette manière d’agir et les raisons pour lesquelles les employés doivent être vaccinés alors qu’ils l’ont déjà été quelques mois auparavant. 499 Pour la municipalité, ces réclamations sont injustifiées ; un travail d’information semble nécessaire pour éviter ces malentendus. En 1940, durant les campagnes de vaccination dans la rue, un résident chinois de la concession reproche l’attitude des employés de ce service : « ils tirent les passants par le bras et profèrent contre eux des paroles dures et insupportables. » ; il sollicite également l’affichage de placards pour informer les résidents chinois sur les campagnes de vaccination mais comme sa lettre est anonyme elle n’est pas prise en compte par la municipalité. 500
Du côté des résidents étrangers, l’attitude dominante semble être celle du mépris à l’égard des Chinois. Etienne Sigaut, parlant au nom de résidents étrangers, se plaint auprès du Consul français de « l’envahissement » de la Concession française par les lilong qui amènent une forte concentration de résidents chinois : « J’ai acquis la conviction que la grande majorité des résidants étrangers déplore cet envahissement et vous donnera tout son appui moral, si, comme Président du Conseil municipal, vous y faites obstacle. » 501 M. Sigaut est un résident de longue date, et propriétaire de la Foncière et Immobilière de Chine qui a construit des immeubles destinés aux étrangers, comme les résidences ‘Gascogne’ avenue Joffre (actuellement Huaihai zhong lu), et ‘Picardie’, avenue Pétain (actuellement Hengshan lu) ; cet entrepreneur espérait recréer à Shanghai une ville dont l’architecture, l’organisation urbaine et la propreté s’inspireraient des villes françaises, ce qui supposait la limitation du nombre de résidents chinois. Or, les voilà qui brisent ses rêves de « cité modèle » : « Nous aurions ressenti une fierté légitime si ces quartiers, administrés par des Français, avaient été les plus beaux et les plus salubres de Shanghai (…). Malheureusement, nos espoirs ne se sont pas réalisés et il s’agit maintenant simplement de sauver les restes.» 502 L’avocat D’Auxion de Ruffé reproche également à la municipalité son laissez-aller au niveau sanitaire.
Lors des élections municipales des années 20, les candidats insèrent dans leur programme la nécessité de moderniser les services d’hygiène. Les préoccupations à cet égard s’accentuent parmi la communauté étrangère de la concession, suite à l’augmentation de la population à la fin de la première guerre mondiale. Le consul Naggiar est le premier consul à rendre effective la modernisation de ce service, en nommant un médecin à la tête des services d’hygiène et en lui donnant des moyens d’agir. Durant les années 20, en effet, les services d’hygiène ne parviennent plus à faire face à l’augmentation de la population, agissant, selon le docteur Rabaute, sans volonté politique marquée, sans plan préétabli, avec des règlements incomplets, inadaptés et sans vision à long terme : « En prenant la direction des services d’Hygiène et d’Assistance dès les premiers jours de juin 1930, je ne me faisais nullement illusion sur les difficultés nombreuses que je devais rencontrer dans l’amélioration de la marche des services et dans l’exécution de beaucoup de décisions absolument indispensables à cette bonne marche. J’avais habité la Concession française assez longtemps pour être suffisamment averti des errements gros de conséquences qui ont été suivis pendant trop longtemps. Je m’étais préparé à mes fonctions actuelles par une étude sommaire des diverses questions à reprendre ou à traiter, quelque temps avant mon départ pour la France. J’étais donc prêt à voir surgir beaucoup d’obstacles ; je dois avouer, après trois mois de travail, que je n’en avais pas prévu d’aussi solides et en aussi grand nombre. Est-ce à dire que je sois enclin à renoncer à la lutte ? Nullement et moins que jamais je ne suis disposé à abandonner la partie quand il s’agit d’Hygiène dans cette belle ville (…) Il n’est donc pas besoin que de vouloir, j’estime, pour pouvoir faire, du côté d’Hygiène, je ne dis pas des choses complètes et parfaites, mais tout ce que l’on peut faire dans un Pays, qui n’est pas le Nôtre, où nous sommes obligés de compter à chaque instant avec des habitudes et coutumes locales. Ce que je dirai concerner l’Hygiène, l’Assistance est en train de sortir de ses limbes. Ce sera un service neuf. » 503 Il donne des directives pour doter le service de l’équipement nécessaire à son fonctionnement : « Le Service va être pourvu d’un appareil à désinfection, d’une voiture automobile spéciale pour s’occuper des transports des objets à désinfecter ou désinfectés. Le Laboratoire municipal d’hygiène installé depuis quelques mois est bien outillé et fait toutes les analyses et examens qui peuvent se présenter, analyses des eaux de la ville, des puits artésiens, des laits, des denrées alimentaires, examen des effluents des fosses septiques, recherche des maladies contagieuses, etc. Les locaux pour nos services sont trop petits et incommodes. Ceci doit s’améliorer prochainement. » 504
Comme l’a été le docteur Ricou avant lui, le docteur Rabaute est sévère sur le recrutement du personnel, incompétent selon lui en matière d'hygiène publique, ne possédant pas de formation particulière dans ce domaine ; son travail se limite d’ailleurs à surveiller superficiellement la concession et à infliger des amendes en cas d'infraction, amendes trop nombreuses et pas toujours payées par les personnes mises en cause. Les faiblesses du service sanitaire tiennent au choix des candidats, qui s’avère lourd de conséquences pour la crédibilité et l’autorité du service auprès de la population locale : « Loin de moi l’idée de juger ce qui a été bien jugé déjà, mais je ne vous apprendrai rien si je vous dis que le peu de Service d’Hygiène qui existait fut pendant trop longtemps d’abord le refuge des non utilisables ailleurs et de plus la caverne ‘d’Ali Baba’. Il s’en est suivi une perte complète d’autorité morale vis-à-vis de la population de la Concession, trop souvent obligée de se soumettre à des tractations. De plus puisqu’il faut tout dire, le Service d’Hygiène est un Service qu’on ne connaît pas ou qu’on méconnaît systématiquement. Il ne marque pas et la majeure partie de la population ne le connaît que pour lui adresser des réclamations quelques fois injustifiées et l’ignore totalement ensuite. » 505
La police sanitaire est donc renforcée dans ce sens : les inspecteurs sanitaires seront formés et jugés sur examen par le directeur de l’Hygiène et de l’Assistance publique : « Le personnel est nouveau pour la plupart, puisqu’il vient d’être complété ou sur le point de l’être tout à fait. Il s’instruit de ses devoirs, il apprend à travailler utilement, on doit lui faire confiance. » 506 Leur devoir est d’assurer de façon stricte l’application et le respect des règlements sanitaires ; ils peuvent prendre des sanctions si des personnes urinent ou crachent dans la rue, vérifier les conditions sanitaires à l’intérieur des maisons, imposer des désinfections ; ils inspectent les marchés et les magasins et, dans cette logique, on promulgue de nouveaux règlements concernant la santé.
En 1931, l'effectif des inspecteurs étrangers est augmenté tandis que double parallèlement le nombre des infractions enregistrées et des amendes perçues. Les inspecteurs et surveillants sanitaires peuvent désormais percevoir directement les amendes alors qu’auparavant seuls les agents de police détenaient ce pouvoir ; les amendes encaissées par la police pour le service d'hygiène proviennent en majorité des contraventions signalées par les surveillants sanitaires. Comme le montrent les graphiques ci-après, le revenu des amendes ne cesse d'augmenter pour atteindre un montant de 133.306 dollars en 1940, contre seulement 910 dollars en 1929. Cette hausse du nombre des infractions constatées, et des recettes correspondantes, est le résultat d'un renforcement de la réglementation, rendue possible par l’augmentation du personnel qui peut exercer un contrôle plus serré. En 1937, un brusque changement apparaît, révélé par la hausse considérable du nombre des amendes : contrôle des camps de réfugiés et des commerces de rue qu’ils pratiquent, nouvelle législation sur les établissements classés, la surveillance des services sanitaires s’intensifie dans la concession, marquant la politique sanitaire de la municipalité comme une préoccupation de premier plan face à la peur des épidémies. Les inspecteurs ont consigne de verbaliser pour limiter les commerces de rues et pour éviter que le désordre ambiant, à la suite du conflit sino-japonais, ne perdure. Cependant, il faudra attendre 1939 pour qu’une légère baisse du nombre des amendes soit enregistrée. Même si la guerre et la misère justifient les actions de survie des réfugiés ou des habitants, elles ne sont cependant pas compatibles avec le maintien de la propreté et de l’hygiène publique, ce qui entraîne cette surveillance accrue et l’obligation de payer les infractions relevées par la municipalité dans les domaines de l’hygiène publique. Les habitants doivent assimiler les principes sanitaires érigés par les services municipaux.
La population admet le principe des amendes imposées par la police ou le service d'hygiène, en cas d'infraction aux règlements municipaux ; les réfractaires ne dépassent pas 6% du total des infractions enregistrées et les personnes insolvables ne sont que 2% en 1940. Cette même année, une seule poursuite doit être effectuée devant la Cour, à l’encontre d’un propriétaire reconnu coupable de fraude pour falsification d'épices, et qui refuse de payer une amende de 500 dollars.
En 1932, avec l'ouverture du conflit armé entre la Chine et le Japon, la situation sanitaire de Shanghai se dégrade ; avec la destruction de la zone de Zhabei, des milliers de réfugiés arrivent dans les concessions ; pendant l'été apparaît une épidémie de choléra. Les vaccinations gratuites, effectuées par des équipes mobiles ou au Dispensaire municipal, sont bien acceptées par la population chinoise qui redoute les épidémies et s'est familiarisée avec le travail de prévention engagé par les autorités étrangères. À partir du 1er août 1932, une équipe sanitaire, composée de neuf surveillants russes et trois chinois, exerce un contrôle méticuleux sur l'hygiène urbaine en veillant au bon état sanitaire des rues, des différents quartiers, des passages, des terrains vagues, etc ; grâce à ce nouveau personnel et à une meilleure répartition du travail, le service est plus efficace qu’auparavant, lorsque les inspecteurs n’avaient pas le temps de se consacrer à leur tâche.
À partir d'avril 1935, la Concession française est divisée en quatre secteurs 507 et la délimitation de la ville est mieux équilibrée qu’en 1920 où le secteur des routes extérieures était trop important par rapport aux autres parties (voir annexe 7). Les secteurs 1 et 2 dépendent de la station sanitaire située avenue Bayle, les secteurs 3 et 4 sont rattachés à la station de Xujiahui, dans la zone des routes extérieures ; un ‘chef de division’ est désigné, (Delga assure ce poste par intérim) pour gérer les deux stations sanitaires, chaque station étant dirigée par un ‘sous-chef inspecteur’, Delga pour la station Xujiahui, Gros pour la station Bayle ; en outre, chaque secteur est géré par un inspecteur : Pouet au secteur 1, Lafarge au secteur 2, Jourdan au secteur 3, Romanet au secteur 4. Lors de cette réorganisation est créé le poste d’‘Inspecteur des Fosses septiques’ : Solère pour la station Xujiahui, Jadvoin, pour la station Bayle. Un employé français est également engagé dans chaque station pour seconder le ‘sous-chef inspecteur’ au secrétariat et à la comptabilité. 508 À chaque secteur sont affectés trois surveillants sanitaires, tous de nationalité russe ; s’y trouvent également des interprètes chinois qui secondent les inspecteurs et surveillants sanitaires étrangers ; 509 ils sont au nombre de 9 en 1935. Le personnel chinois, qui occupe des postes de secrétaires, interprètes et surveillants, compte 65 personnes. Une des fonctions du service d'hygiène est d'assurer la propreté générale de la ville, la clôture des terrains vagues, leur assainissement, et le contrôle des différents quartiers. Pour limiter les risques de contagion, on met en oeuvre la ‘lutte anti-moustiques’, la désinfection à domicile, la surveillance des drainages, des vidanges, le contrôle des fosses septiques ; ce travail inclut l'assainissement et les désinfections générales effectuées quotidiennement par des équipes du service. 510
En 1940, les services d’hygiène s’intéressent plus particulièrement aux ‘cités chinoises’, les lilong : selon le rapport de l’inspecteur en chef, elles reçoivent ‘un nettoyage complet ou une désinfection’ ; 511 il précise que les habitants des lilong « étant habitués à l’insalubrité du voisinage », 512 se plaignent rarement du mauvais entretien de leur allée, des caniveaux et des gouttières, ce qui prouve combien étaient limitées les initiatives de la municipalité pour améliorer les conditions sanitaires dans les ‘cités’ chinoises.