Introduction générale

L’institution préfectorale a fêté, durant toute l’année 2000 ² , avec tout l'éclat qui se devait, le deuxième centenaire de sa création par la loi du 28 Pluviôse de l’an VIII. Cet anniversaire a donné lieu à des colloques organisés par l’Université, par le ministère de l’Intérieur et par certaines préfectures de région, à une exposition itinérante, à l'octroi de soutiens financiers à des publications sur ce thème et à la frappe d'une médaille commémorative par la Monnaie de Paris...

Il y avait, de fait, lieu à commémoration : « la masse de granit jetée sur le sol de France » y est restée pendant les deux siècles les plus mouvementés de notre histoire institutionnelle, et nombre de pays s’en sont inspirés.

Force est de constater que cette longévité, comme ce succès sont, pour une institution si violemment brocardée dès ses origines consulaires, assez remarquables pour que l’on y prête attention. Elle apparaît bien comme une manifestation très emblématique de la continuité du droit administratif montrée par le Doyen Georges Vedel en 1974 ³ .

La disparition du préfet a été à maintes occasions annoncée ou appelée de leurs vœux par des observateurs de notre vie administrative ⁴ ou promise par des parlementaires d’opposition qui, une fois devenus majoritaires, se sont gardés de n’en rien faire ⁵ . Ce que souhaitait ardemment le député ou le sénateur a disparu de la liste des préoccupations du Ministre.

Le succès du modèle napoléonien est intéressant à constater : exporté en Italie dès avril 1801, le préfet apparaît dans la Constitution de la République italienne de 1802 ⁶ et ce pays a, depuis lors, conservé cette institution, qui n’a même pas été rebaptisée. Les gouverneurs civils espagnols sont très proches de nos préfets, les Walis en Algérie, les Kaïmakans en République turque, sont des copies du modèle français, les fonctionnaires scandinaves de même ⁷ .

La seule éclipse que connut l'administration préfectorale fut de brève durée puisqu’il s’agit de celle de 1848 : Ledru-Rollin, ministre de l’Intérieur, dès le lendemain de son installation, soit le 25 février 1848, révoqua l’ensemble des préfets pour leur substituer des Commissaires de la République. Cette réforme, pour symbolique qu’elle fut, ne fut que cela. Seule l’appellation changeait, les fonctions demeurant quant à elles identiques à celles des préfets de Louis-Philippe Ier, même si la prose révolutionnaire incline toujours à croire qu’il en va autrement, comme en témoigne la circulaire qu’adressa le 12 mars 1848 le ministre de l’Intérieur aux nouveaux Commissaires de la République : « Vos pouvoirs, ils sont illimités. Agents d’une autorité révolutionnaire, vous êtes révolutionnaires aussi, vous ne relevez que de votre conscience, vous devez faire ce que les circonstances exigent pour le salut public ».

Lesdits commissaires étant dotés d’un traitement confortable de quarante francs par jour, les candidats ne manquèrent pas, et le gouvernement, dépourvu de réseaux, dut choisir parmi des notables locaux, qui, très vite, échappèrent à son contrôle. Il dut alors procéder, le 25 mars, à un renouvellement du personnel des commissaires pour y placer des fidèles, et créer des commissaires généraux, chargés de surveiller commissaires et sous commissaires. La désorganisation fut telle que certains départements ont été administrés par plusieurs commissaires en même temps ⁸ .

Cette expérience piteuse finit le 20 mai de la même année. Le Gouvernement rétablit l’institution préfectorale et les nouveaux préfets furent souvent accueillis avec soulagement par une population excédée par les abus dont s’étaient rendus coupables les Commissaires de la République.

Le corps préfectoral faillit connaître une autre éclipse après l’élection de François Mitterrand à la Présidence de la République en 1981.

On trouve en effet, en 1978, dans le Programme commun de gouvernement de la Gauche, dans le troisième chapitre d'une troisième partie intitulée : « Démocratiser les institutions, garantir et développer les libertés » l'affirmation dépourvue d'équivoque : « L'administration préfectorale sera supprimée » ⁹ . En 1979, une proposition de loi est déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale par les dirigeants du Parti socialiste ¹⁰ , proposition qui prévoit une réforme de la décentralisation en trois étapes : dans un premier temps, l’adoption d’une réforme constitutionnelle, puis l’adoption d’une loi organique et enfin celle d’une loi ordinaire. La révision de la Constitution apparaissait indispensable, de l’avis même des rédacteurs de cette proposition.

Parvenus au pouvoir, ils vont procéder très différemment, afin de contourner l’opposition prévisible de la majorité sénatoriale qui, selon toute vraisemblance, faisant usage du pouvoir d’obstruction que lui reconnaît la procédure de l’article 89 de la Constitution, n’aurait pas permis qu’une telle révision ait lieu.

Non seulement la suppression du préfet n’est plus prévue dans une disposition constitutionnelle, mais elle est tout simplement abandonnée. La réforme s’est finalement limitée à un changement de terminologie qui ne sera même pas l’objet d’une disposition législative, le gouvernement craignant – et avec quelques raisons ! – la censure du Conseil constitutionnel. Certes, la doctrine s’est interrogée sur l’absence de référence faite au préfet dans l’article 72 de la Constitution, article qui, avant la révision constitutionnelle de mars 2003 se bornait à évoquer le « délégué du gouvernement » mais nous trouvons à cette périphrase une explication très satisfaisante dans un article de Monsieur Roger Bonnaud-Delamare : s’il n’est pas fait référence au titre de préfet, c’est parce que l’article 72 concerne aussi bien les départements que les Territoires d’Outre-mer, où le représentant du gouvernement porte un autre titre que celui de préfet ¹¹ .

C’est la présence du préfet parmi les autorités dont l’article 13 alinéa 3 de la Constitution réserve la nomination au Conseil des ministres qui aurait dissuadé le législateur de 1982 de supprimer l’institution préfectorale, alors qu’une telle mesure figurait depuis longtemps en bonne place dans les intentions affichées par François Mitterrand, qui, certes, n’était alors qu’un opposant. Cette thèse a été soutenue par Louis Favoreu dans un article paru à la Revue de droit public dès 1982 : « les préfets figurent expressément au nombre des hauts fonctionnaires dont l'article 13, alinéa 3 de la Constitution prévoit qu'ils sont nommés par décret du Président de la République : ils ont donc une existence constitutionnelle, et pour les supprimer, il faudrait réviser la Constitution ; en tous cas, une simple loi ne peut le faire car elle serait contraire à l'article 13, alinéa 3 » ¹² . Monsieur Alain Delcamp estime que « l’attitude du Sénat, jointe aux impératifs de l’article 13 de la Constitution, fut assez largement à l’origine du maintien et de l’usage des deux appellations de préfet et de commissaire de la République, la première désignant un grade et la seconde une fonction » ¹³ .

C’est donc par décret que le titre – mais pas le grade – de préfet a été supprimé le 10 mai 1982.

En 1977, Gaston Defferre, dans Si demain la gauche… préconisait, sous l'intitulé : « La fin des préfets », non pas la suppression des préfets, mais leur remplacement par des commissaires de la République : « Nous n'avons pas l'intention de laisser se créer une situation anarchique. Le gouvernement de la Gauche devra être présent dans tous le départements de la France, mais il le sera en toute clarté et par l'intermédiaire de commissaires de la République » ¹⁴ .

Dès l’alinéa premier de son premier article, le décret du 10 mai 1982 reprend le terme de commissaire de la République pour en faire le titre des préfets, le grade demeurant inchangé, comme cela avait été précisé à l’Assemblée nationale par Gaston Defferre, devenu ministre d’Etat, ministre de l’Intérieur et de la décentralisation, dès le 27 juillet 1981 : « Le Gouvernement propose qu’il (le représentant de l’Etat dans le département) s’appelle désormais commissaire de la République. Toutefois, afin d’éviter toute confusion, il faut bien préciser que le corps préfectoral et le grade de préfet demeurent. C’est l’emploi qui change de nom et le contenu de la mission qui est modifié ».

La circulaire du Premier ministre du 12 juillet 1982 précise donc : « Dans les différents actes administratifs (décrets ou arrêtés), ainsi que dans les divers documents (circulaires, instructions ou lettres), la mention “commissaire de la République” sera donc substituée à celle de préfet. Dans les départements, le préfet est désormais appelé “commissaire de la République du département de… ».

On a pu voir là une volonté du Gouvernement de souligner la nouvelle nature des fonctions du représentant du Gouvernement dans le département, et notamment la rupture avec le dédoublement fonctionnel qui avait caractérisé la fonction préfectorale depuis la loi de 1871.

Le décret du 29 février 1988 ¹⁵ a rétabli l’appellation antérieure à 1982 qui n’a plus été, depuis lors, contestée. On peut voir à l’échec du changement de dénomination voulu en 1982 plusieurs raisons.

A d’abord dû compter l’ancienneté du titre de préfet : « une période de 180 années ne s’efface pas d’un coup et surtout pas par la grâce d’un décret » ¹⁶ .

Ensuite, la conviction que se sont faite beaucoup de préfets de l’objectif vexatoire poursuivi par les auteurs de la réforme. La présentation caricaturale qui en a été faite par les parlementaires et les organes d’information, ont nourri dans le corps préfectoral un véritable sentiment de malaise. Certains ont détesté cette appellation, contre laquelle ils n’eurent de cesse de lutter. « Dès lors, il n’est pas étonnant qu’ils aient tenté de magnifier leur grade au détriment de leur fonction » ¹⁷ .

Force est de reconnaître que les propos tenus par des députés de gauche, avant 1981 ou au cours des débats parlementaires, étaient de nature à fonder ce malaise préfectoral. Dans l’exposé des motifs de la proposition de loi déposée le 22 janvier 1980 par le groupe socialiste sur le bureau de l’Assemblée nationale, le corps préfectoral était considéré comme « l’instrument par lequel le capitalisme maintient son emprise sur l’ensemble de la société ». Un député s’est même permis une attaque peu amène en disant des préfets qu’ils étaient des « Napoléons endimanchés » ...

Il est cependant remarquable que le terme de commissaire de la République, réapparu à la Libération, l’ordonnance du 10 janvier 1944 l’ayant substitué à celui de préfet régional de l’Etat français, n’était plus frappé depuis lors d’infamie, comme depuis 1848.

Le commissaire de la République demeure depuis plus d’un demi siècle un symbole lié à l’épopée libératrice de l’été 1944 : dans le vibrant éloge funèbre qu’il prononça à l’occasion du transfert des cendres de Jean Moulin dans la crypte du Panthéon, André Malraux évoqua avec lyrisme ce prestige : « Et quand la troupe des Alliés commence, regarde, préfet, surgir dans toutes les villes de France les commissaires le la République ! ». Cette aura n’a cependant pas suffi à rendre la réforme sympathique aux fonctionnaires à qui elle s’appliquait, qui n’ont eu de cesse de réclamer le titre dont la perte leur apparaissait comme une véritable déchéance.

Quoiqu’il en soit, les préfets ont conservé, de 1982 à 1988, leur grade, leur fonction seule ayant été rebaptisée. Du fait de cette distinction, nous pouvons affirmer qu’il n’y a pas eu une nouvelle éclipse qui aurait affecté le corps préfectoral comme ce fut le cas en 1848, et que le grade a assuré la continuité du corps. Nous nous trouvons conforté dans cette appréciation en constatant que l’Association des membres de corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du Ministère de l’Intérieur n’a pas cru de son devoir de changer son appellation pendant cette période.

Au total, cette réforme terminologique essentiellement symbolique a pu sembler quelque peu dérisoire, et nous partageons à cet égard l’appréciation de Georges Vedel, qui voyait là « un petit sketch en marge de la grande pièce qu’on était en train de jouer » ¹⁸ ou d’Anne-Marie Le Bos-Le Pourhiet, qui a parlé de « colifichet superflu » ¹⁹ .

Les préfets ont donc survécu à deux des siècles les plus mouvementés de notre histoire nationale, et, aujourd’hui, les voix se sont tues qui réclamaient leur suppression. Bien au contraire, les élus locaux eux-mêmes demandent un renforcement de leurs prérogatives, estimant que « (l)a décentralisation ne peut atteindre sa pleine mesure que si les élus locaux trouvent à leur niveau un seul interlocuteur de l’Etat, le préfet, qui embrasse la totalité des services déconcentrés et des établissements publics de l’Etat ». Ceux-là même dont on a dit qu’ils étaient brimés par les préfets, et à qui on a prétendu rendre leur liberté, appellent de leurs vœux une réaffirmation de l’autorité préfectorale ²⁰ .

Considérer, comme le fit Alexis de Tocqueville, que le représentant de l’exécutif en Province est au nombre de ces institutions qui « comme certains fleuves s’enfoncent dans la terre pour reparaître un peu plus loin, faisant voir les mêmes eaux à de nouveaux rivages » ²¹ , que le préfet est ainsi le descendant de l’intendant de justice, police et finances de la fin de l’Ancien Régime, accroît encore l’intérêt de cette question en laissant à voir que depuis près de quatre siècles les institutions monarchiques, républicaines ou impériales ont jugé bon de recourir à des représentants délégués sur le territoire national présentant des caractéristiques communes.

Nous n’ignorons pas les précédents qu’ont été les satrapes de Darius, les nomarques des pharaons, les proconsuls et gouverneurs de la Rome antique, les Missi Dominici de Charlemagne, mais s’ils sont incontestablement révélateurs d’une « lignée », il nous semblerait très abusif de déduire de leur existence une permanence de la représentation territoriale depuis la plus haute Antiquité jusqu'à nos jours.

Aujourd’hui un accord quasi unanime s’est fait autour de l’analyse d’Alexis de Tocqueville, notamment entre nombre d’historiens et de juristes. Maurice Hauriou affirmait qu’ « (a)vec l’organisation de l’an VIII, nous sommes rejetés tout à fait vers le système des intendants ».

On retrouve cela dans la thèse de Paul Leroy-Beaulieu, qui estime que le préfet, « successeur du procureur syndic établi par la loi de 1789, ou du commissaire inventé par la loi de fructidor an III, se rapproche infiniment plus de l’ancien intendant » ²² . Les historiens Ernest Lavisse et Alfred Rambaud écrivaient : «C’était la résurrection des intendants et de leurs subdélégués, mais bien plus forts que sous l’Ancien Régime, car ils ne pouvaient être contrariés par aucun corps, aucune institution, aucune tradition » ²³ .

Des études historiques locales ont été conduites qui concluent elles aussi à l’existence d’une continuité réelle entre les intendants et les préfets.

Hier, François Olivier-Martin concluait son cours consacré à l’administration provinciale à la fin de l’Ancien Régime, en affirmant que : « le préfet, en réalité, correspond exactement, dans un cadre plus restreint, à l’intendant des pays d’élections » ²⁴ . Aujourd’hui, Catherine Lecomte peut conclure une étude consacrée à cette question en affirmant : « Le préfet a ses origines dans l’histoire des intendants. Nul ne saurait en douter » ²⁵ .

L’intendant était d’ailleurs, à la fin de l’Ancien Régime, l’objet de critiques très proches de celles qui ont été formulées quelques années plus tard à l’encontre de son successeur. Ainsi, Necker, dans son Mémoire au Roi sur les Assemblées provinciales, écrivait : « ... Peut-on donner le nom d’administration à cette volonté arbitraire d’un seul homme qui tantôt présent, tantôt absent, tantôt instruit, tantôt incapable, doit régir toutes les parties importantes de l’ordre public (...) il n’y a dans les pays d’élection aucune contradiction légitime ».

On reprochait à l’intendant, comme plus tard au préfet, d’être un « homme de main » du gouvernement, une institution « parachutée », extérieure au milieu local, un « agent de surveillance et de renseignement » ²⁶ .

A l’évidence, longévité de l’institution préfectorale ne signifie pas fixité : les compétences et statuts préfectoraux n’ont pu traverser deux siècles et seize régimes constitutionnels, empruntant à des modèles très différents, sans en avoir été en de maints points modifiés.

C’est dans ce constat que notre réflexion trouve sa source tant il nous a semblé digne d’intérêt de chercher à savoir si la pérennité préfectorale est uniquement terminologique, auquel cas elle ne serait que de façade, ou si elle est plus consistante. Est-on donc fondé, pour évoquer la longévité de l’institution préfectorale, à faire usage du terme « pérennité » ou ne convient-il pas mieux de lui préférer celui de « survivance » ? C’est la question à laquelle cette thèse devrait contribuer à répondre.

Au moment où nous abordons à cette recherche en droit public consacrée au préfet, nous gardons à l’esprit le caractère nécessairement limité et partiel d’une approche juridique de cette institution.

En effet, nombreuses sont les normes relatives aux compétences préfectorales qui sont, comme cela sera montré plus loin dans ce travail, imprécises, générales, et leur analyse n’est pas toujours très éclairante ; nombreuses sont les compétences reconnues formellement aux préfets qui ne sont pas exercées par lui, soit parce qu'elles sont tombées en désuétude, soit parce que de facto elles lui échappent ; nombreuses enfin sont les compétences qu’exerce le préfet sans qu’elles soient fondées sur un texte. Gaston Jèze l’avait clairement perçu, qui écrivait en 1911 : «... les textes laissent de côté la mission essentielle des préfets » ²⁷ .

Guy Thuillier, fin connaisseur de l'administration préfectorale écrivait en 1960 : « (o)n peut bien définir les pouvoirs des Préfets par les 2.457 attributions que recensait M. Bonnaud-Delamare : une telle méthode laisse échapper nécessairement l'essence même du pouvoir préfectoral. Assurément, les pouvoirs implicites du Préfet sont plus considérables que ses pouvoirs formels ». L'auteur concluait en affirmant que le rôle du préfet « échappe à tout catalogue juridique » ²⁸ . Le même, allié à Robert Catherine, écrivait neuf ans plus tard que le préfet avait pour rôle principal de demander au Gouvernement des dérogations au bénéfice de sa circonscription et que « de dérogation en dérogation, l'intérêt général s'efface derrière les intérêts locaux et régionaux, que telle disposition du code de l'administration communale tombe en désuétude, que, changeant d'esprit, la tutelle administrative tourne à l'"échange de bons procédés ». Ces auteurs concluaient que l'action préfectorale conduisait donc à l'« arbitraire administratif » et à ce que « la règle de droit soit, en pratique, dominée par les cas d'espèce » ²⁹ .

L’analyse du contentieux, si elle est nécessaire, se révèle, elle aussi très largement impropre à rendre de l’activité préfectorale une image fidèle, et nous faisons nôtre la lumineuse réflexion de Jean Rivero selon qui : « le point de vue qu’offre sur la réalité administrative l’analyse contentieuse, source principale de la réflexion doctrinale en France, est singulièrement étroit et déformant. Seul le hasard du recours amène à la lumière la situation sur laquelle celui-ci porte : la résolution d’un plaideur, son humeur, tiennent en suspense, en définitive, la réflexion de la doctrine ainsi condamnée à ne s’exercer que sur des cas limites, de caractère pathologique et à négliger le “plerumque fit”. Une matière sans contentieux risque fort de demeurer, pour la science du droit administratif, terre inconnue » ³⁰ .

Peut-être trouve-t-on là d’ailleurs la raison pour laquelle un tel travail n’avait pas à ce jour été entrepris... L’étude de la norme est en effet, à notre sens, impropre à permettre de se faire de la réalité préfectorale une représentation exacte, comme l’estiment eux-mêmes plusieurs membres de l’administration étudiée qui soutiennent que le discours est un des éléments primordiaux de la définition de leur action ³¹ .

C’est pourquoi, même si l’essentiel de notre propos demeure juridique, il nous a fallu, pour échapper à l’artifice, éclairer certains de nos développements, ou confronter certaines de nos hypothèses, avec des conclusions d’études réalisées dans des disciplines connexes à la nôtre.

Il nous a fallu non seulement avoir recours à l’étude de la norme constitutionnelle, puisque la Constitution précise les missions qui échoient au préfet, à la loi, au règlement, mais aussi, fréquemment, à la circulaire qui – même si elle est souvent considérée comme de l’infra-droit – constitue « un support tout à fait décisif de l’action administrative » ³² comme l’a montré de façon déterminante Monsieur Christophe Daadouch, dans sa thèse intitulée La circulaire et l’exercice de l’autorité dans l’administration ³³ . Avec Mme Geneviève Koubi, nous pensons que « la compréhension du système administratif français dépend, pour une large part, de la connaissance des circulaires administratives » ³⁴ .

Nous avons entendu agir ainsi avec le souci qu’était celui de Gaston Jèze dont on sait qu’il était convaincu de la nécessité de «faire subir aux théories juridiques, même les plus séduisantes, l’épreuve décisive de l’observation des faits » ³⁵ .Pour ce faire, nous avons tenté de combler les silences du tableau juridique par l’étude des importants travaux de science administrative, ayant été convaincu avec Monsieur Jean Gaudement que les rapports du droit administratif et de la science administrative doivent être « de coexistence et d’échanges réciproques » ³⁶ .

De façon plus accessoire, nous avons fait, en tant que de besoin, référence à des études de sociologie politique ou encore d’histoire de l’administration. Enfin, nous avons eu à cœur de recueillir auprès de membres de l’Administration préfectorale leur témoignage ou analyse, dont on ne trouvera pas dans le présent travail la mention expresse, afin de respecter la discrétion qui a donné à nos interlocuteurs la liberté de ton sans laquelle leur témoignage aurait été de moindre intérêt, et afin de permettre à notre lecteur de vérifier chacune des sources sur lesquelles nous avons appuyé notre propos.

Nos préoccupations semblent être proches de celles que connaissent ceux qui essaient d’expliquer la pérennité préfectorale en isolant ce qui a fait des préfets les auxiliaires indispensables de régimes aussi divers que ceux que notre pays connut depuis l’An VIII. Nous serions à cet égard comblé de faire de ce travail une contribution qui présenterait quelque utilité pour qui s’intéresse à l’histoire administrative française et à l’évolution de l’Etat en France depuis 1800. Nous partageons en effet avec Monsieur Jean-François Auby la conviction selon laquelle l’évolution historique du corps préfectoral « est en fait parallèle à celle du système administratif français car, par sa position même, le préfet a toujours été le révélateur de la conception que se faisaient les pouvoirs publics du rôle de l’Etat et de ses rapports avec les collectivités territoriales et les administrés » ³⁷ .

La période couverte étant vaste et les réalités préfectorales étant multiples, l’objet de notre étude a été borné au seul droit commun de l’administration préfectorale, c'est-à-dire au préfet chargé de l’administration d’un département métropolitain, provincial et hors les cas de l’Alsace et de la Moselle ³⁸ .

Ainsi nous avons renoncé à étudier les situations particulières du Préfet de police ³⁹ de Paris et du Préfet de la Seine ⁴⁰ , des Préfets maritimes ⁴¹ , des représentants de l’Etat en Outre-mer ⁴² , et des préfets des départements qui ont été placés de 1871 à 1918 sous administration du Reich Allemand.

Notre préoccupation est en effet ici, nous l’avons dit, d’essayer d’identifier une continuité dans l’administration des préfets, et non de nous livrer à un recensement des situations diverses qu’elle a connues et qu’elle connaît encore. Cette tâche aurait d’ailleurs été monumentale car aux situations particulières sus évoquées viennent s’ajouter un grand nombre de combinaisons tenant aux caractéristiques géographiques des départements. Le préfet d’un département montagneux ⁴³ , frontalier ou littoral ⁴⁴ exerce un métier différent de celui des autres... et il est des départements tout à la fois montagneux, frontaliers et littoraux...

Si l'objet de notre attention est exclusivement le préfet dans la circonscription originellement confiée à son administration par l’article 3 de la loi du 28 pluviôse an VIII, il nous a fallucependant évoquer précisément le préfet de région et ses éphémères prédécesseurs, dès lors que l'émergence du niveau régional d'administration déconcentrée emporte des conséquences d'importance quant à la situation du préfet de département.

Le préfet qui nous intéresse ici est celui qui intervient en la première des qualités qui lui ont été reconnues, celle d’agent de l’Etat dans la circonscription départementale, celle d’exécutif départemental ne lui ayant été confiée qu’après que le département a acquis la personnalité morale, pour lui être retirée en 1982. Le dédoublement fonctionnel ne peut donc pas être considéré comme un élément de continuité de l’action préfectorale. Nous tenons pour inexact que la fin de ce dédoublement ait sonné le glas de l’administration préfectorale, et si nous partageons l’analyse de Georges Vedel et Pierre Delvolvé, lorsqu’ils écrivent que : «(l)’institution préfectorale (...) a traversé tous les régimes. Avec la loi du 2 mars 1982, elle a subi une mutation importante mais, en ce qui concerne l’administration de l’Etat, non une capitis diminutio - l’on pourrait même écrire : au contraire – » ⁴⁵ , ce n’est pas sans nuances.

Nous sommes convaincu de la justesse de l’analyse d’Olivier Gohin lorsqu’il écrit qu’ « il n’est guère contestable que, dans l’ensemble, l’autorité préfectorale sort durablement affaiblie, on dira même affectée, du profond mouvement de réforme administrative amorcé par la loi Defferre du 2 mars 1982 » ⁴⁶ . C’est, à notre sens, et nonobstant de nombreuses et solennelles déclarations d’intention, là que réside l’essentiel de la réforme de 1982.

Nous avons cru pouvoir discerner deux constantes dans l’ensemble de l’histoire préfectorale, constantes autour desquelles s’organise l’ensemble des règles qui ressortissent au statut et aux compétences des préfets.

Nous sommes d’avis que le statut des membres de l’administration préfectorale est entièrement sous-tendu par la volonté constante des gouvernements de faire des préfets des fonctionnaires « dans leur main » comme, avant eux, les intendants étaient dans la main du monarque. Non pas officiers mais commissaires, ces agents étaient nommés intuitu personae, et exerçaient leurs pouvoirs dans le cadre défini par leur lettre de commission. Ils pouvaient en toute liberté être déplacés, disgraciés, par le monarque ⁴⁷ . Le préfet est l’un des très rares fonctionnaires à être restés extérieurs aux évolutions statutaires toujours plus protectrices qui ont marqué le droit de la fonction publique depuis le début du siècle dernier, et plus encore, depuis la Libération.

Nous nous pouvons que constater que, depuis la création des préfets, les compétences préfectorales semblent immensément nombreuses. Sous la Monarchie de Juillet, Béchard pût en dire : « les attributions d’un préfet sont immenses : les pachas du grand seigneur n’en ont pas de plus étendues » ⁴⁸ . En 2000, Edith Geraud-Llorca intitulait son intervention dans un colloque : « L’universalité des compétences préfectorales » ⁴⁹ .

Nous tenons ensuite que l’ensemble de ces compétences ressortit à sa mission de dépositaire de l’autorité de l’Etat dans la circonscription départementale qu’il administre.

A ce titre, le préfet s’est, depuis l’an VIII, toujours vu confier deux missions : Il a, d’une part, toujours été, mais selon des modalités qui ont beaucoup varié, chargé de la surveillance des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, et, d’autre part, on a fait de lui le responsable de l’ordre public dans le département.

Nous savons que reconnaître au préfet cette qualité de responsable de l’ordre public dans le département relève, depuis longtemps déjà, de l’évidence et, en consacrant à cette question une part importante de nos développements, nous nous exposons à ce que nos travaux soient condamnés pour absence d’originalité ou défaut d’ambition.

Nous acceptons cependant en pleine connaissance de cause le risque d’encourir ces foudres, espérant que la lecture de notre travail atténuera cette impression première. Nous nous sommes en effet donné pour objectif, en prenant fond sur les définitions de l'ordre public proposées par la doctrine et sur les attributions que le droit confie au préfet, d’apporter une contribution, sans doute modeste, à la connaissance de ce qui est présenté comme la mission essentielle du préfet.

Nous avons été conforté dans cette détermination par le constat que la recherche juridique a déjà à maintes reprises laissé à voir que l’évidence d’une notion ou d’une idée n’est souvent qu’apparente et que si elle peut décourager les chercheurs, ou ne pas leur sembler, dès l’abord, digne d’intérêt, elle n’en est pas pour autant un objet de réflexion dépourvu de pertinence ou de consistance. Nous voulons prendre pour illustration de notre propos les tribulations de la recherche juridique se rapportant à la notion de service public, ou à la notion même d’ordre public, présentées toutes deux pendant longtemps par la doctrine comme étant insaisissables, impossibles à définir ⁵⁰ .

La thèse soutenue en 1959 par Monsieur Paul Bernard ⁵¹ est venue montrer qu’un effort de recherche systématique peut être éclairant, en participant à une meilleure compréhension d’une notion dont le moins que l’on peut dire est qu’elle occupe dans notre droit en général, et dans notre droit administratif en particulier, une place centrale.

C’est encouragé par ce constat et éclairé par cette thèse qu’il nous a semblé que ne retenir pour définition de l’ordre public que l’acception de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités locales, qui veut que l’ordre public comprend « le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques » ⁵² serait quelque peu réducteur et ne saurait mettre en pleine lumière l’ensemble de la contribution préfectorale au maintien de l’ordre public.

Nous sommes d’avis en effet que cette contribution ne s’épuise pas dans l’exercice de la police administrative, qu’elle soit générale ou spéciale, et nous nous sommes assigné pour ligne de conduite de vérifier, au prix d’un constant effort d’objectivité, la réalité de ce qui n’était qu’une impression première.

Il nous a fallu, pour apprécier d’une part la pertinence de l’idée selon laquelle le préfet est responsable de l’ordre public dans son département, et, d’autre part, la permanence de cette mission préfectorale, nous référer aux travaux de MM. Teitgen, Bon, Picard, Bernard et des autres éléments de la doctrine administrative qui se sont attachés à élucider la notion d’ordre public. Il nous a dès lors été loisible de confronter point par point ces éléments de définition théorique, doctrinale, avec les compétences dévolues aux préfets par les sources normatives ou jurisprudentielles.

Ainsi pensons-nous avoir été à même de fonder l’idée communément admise.

Nous n’ignorons pas que les membres du corps préfectoral, et jusqu’aux plus éminents d’entre eux, s’efforcent aujourd’hui de minimiser cette mission de maintien de l’ordre public, mais nous sommes d’avis qu’il s’agit là d’une concession à « l’air du temps », dont on peut dire qu’il est peu favorable à tout ce qui relève de l’exercice unilatéral de l’autorité.

Nous nous sommes attaché à étudier les éléments qui assurent la fidélité de la représentation de l’exécutif par le préfet (Première partie), puis ce qui permet de considérer que, depuis l’an VIII jusqu’à aujourd’hui le préfet est, dans sa circonscription, le dépositaire de l’autorité de l’Etat dans le département (Deuxième partie).

Première partie : le préfet, représentant fidèle de l’exécutif dans le département

Deuxième partie : le préfet, dépositaire de l’autorité de l’Etat dans le département