a) La forme bureaucratique du commandement :

Le mode de fonctionnement des administrations publiques, tel que l’a décrit M. WEBER, nous semble aussi pouvoir être abordé simultanément avec celui des grandes firmes, les « entreprises modernes » d’A. CHANDLER. On retrouve chez ces deux auteurs les mêmes termes d’administration bureaucratique, de coordination administrative pour désigner leurs principes d’organisation, étroitement reliés à leur structure hiérarchique. C’est un peu artificiellement que nous traitons séparément ces deux dimensions caractéristiques des organisations apparues dans la seconde moitié du 19ème pour lesquelles nous voudrions montrer l’homologie avec le paradigme de l’AHM. C’est dans la perspective d’étudier d’une part, la façon dont l’autorité est distribuée au sein des organisations - ce que nous venons d’analyser - et d’autre part, la façon dont l’autorité est mise en œuvre, autrement dit les formes de commandement typiques de la coordination administrative ou bureaucratique. Pour celles-ci, trois traits principaux se dégagent des analyses conjointes des travaux de M. WEBER et d’A. CHANDLER sur lesquels nous nous appuyons.

En premier lieu, c’est l’application du principe de découpage des fonctions de gestion et de direction qui ressort de la présentation d’A. CHANDLER, définissant l’entreprise moderne à partir de « l’existence d’entités fonctionnelles ». Ce qu’il met en avant, c’est le découpage de l’administration de l’entreprise entre des entités qu’il appelle « divisions », indépendantes les unes des autres, chargées de gérer un produit, une zone géographique... et qui sont coordonnées par une direction générale. « Chaque division a sa propre administration » [ ibid, p. 3 ] précise-t-il, ce qui signifie bien que les décisions de gestion sont localisées en son sein. Cette attribution d’un domaine de compétences est typique de l’administration dans un cadre bureaucratique pour M. WEBER également qui parle, lui, d’« autorité constituée » exerçant son activité au sein d’« une compétence ( ressort ) qui signifie :

un domaine de devoirs d’exécution délimité objectivement en vertu du partage de cette exécution

avec l’adjonction de pouvoirs de commandement requis à cette fin et

une délimitation précise des moyens de coercition et des hypothèses de leur application » [ ibid, p. 292 ]. La coordination administrative correspond donc d’abord à la répartition claire de domaines de compétences au sein de l’organisation entre ses différents services ou divisions. Pour les questions qui sont de leur ressort, les services administratifs disposent de l’autorité, c'est-à-dire que les supérieurs sont en mesure de faire obéir leurs subordonnés afin d’atteindre les buts qu’ils leur sont assignés. En conséquence de quoi, une contrainte peut être exercée qui est cependant précisément délimitée dans les conditions de son application ³⁰² .

En second lieu, l’autorité au sein des organisations hiérarchiques modernes s’exerce en suivant la ligne hiérarchique de commandement. Le commandement bureaucratique peut être défini en termes de respect de la « voie hiérarchique », ce qui oblige un subordonné à en référer à son supérieur direct, de même que le supérieur hiérarchique exerce ses prérogatives sur ses subordonnés directs. A. CHANDLER cite ainsi le nouvel ensemble de règlements élaboré au 19ème siècle par B. LATROBE et destiné à une compagnie de chemins de fer. Il s’agissait de « maintenir la direction et le contrôle général de tous les services le plus près possible des exécutants et, par une subdivision judicieuse du travail, à assurer une adaptation parfaite et une application du pouvoir de supervision aux sujets qui lui sont directement soumis ». [ ibid, p. 112 ]. A. CHANDLER fait aussi référence à D. C. MAC CALLUM, directeur général de la New York Central au milieu du 19ème siècle, qui « fit ressortir que la voie hiérarchique était non seulement la voie de l’autorité et de la responsabilité mais aussi celle de la communication » [ ibid, p. 115, souligné par nous ]. La coordination administrative est donc un mode de circulation de l’information au sein des organisations qui suit strictement les lignes de la structure pyramidale de l’organisation ³⁰³ . La transmission des ordres dans un sens descendant, comme celle des réclamations dans le sens inverse, au sein de l’« armée bureaucratique moderne » à laquelle M. WEBER fait référence, est l’illustration la plus flagrante de ce principe. La conséquence en est un degré élevé de concentration ³⁰⁴ de l’autorité, c'est-à-dire le fait que les décisions sont arbitrées au niveau le plus haut de la pyramide et qu’elles sont ensuite répercutées aux différents échelons intermédiaires pour être finalement appliquées au niveau opérationnel.

Enfin, en troisième lieu, l’exercice de l’autorité dans le cadre de la coordination administrative est marqué par l’importance de la réglementation qui en est le support. Le commandement s’effectue essentiellement par le biais de la création de règles et de la surveillance de leur application tandis que l’obéissance pour les subordonnés est synonyme de respect de ces règles. Ces règles peuvent être des « règles techniques ou des normes » selon M. WEBER mais l’important est dans le fait que « le principe de la conformité de l’administration vaut » [ ibid, p. 293 ]. Il résulte de ce mouvement un « formalisme » par lequel s’exprime « l’“ esprit ” de la bureaucratie rationnelle » [ ibid, p. 301 ] selon ce même auteur et qui provient de la place accordée aux « écrits » de toutes sortes par lesquels l’autorité transige ; notes de service, circulaires, réglementation, recueil de procédures... La règle, « abstraite, hypothétique et permanente » ³⁰⁵ est omniprésente dans la coordination administrative et s’oppose aux décisions « concrètes, catégoriques et non permanentes » par lesquelles s’exerce l’autorité dans d’autres formes de commandement. Cet aspect formel de la coordination administrative est remarqué également par A. CHANDLER qui rajoute que « les cadres ont dû inventer de nouvelles pratiques et de nouvelles procédures qui, avec le temps, sont devenues les règles standard de gestion de la production et de la distribution aux E.-U. » [ ibid, p. 8 ]. En particulier, il note la mise en place de « contrôles comptables et statistiques » [ ibid ], la comptabilité et la statistique correspondant bien à des instruments de standardisation dont l’objectif est de permettre une évaluation quantifiable des variables pertinentes pour la gestion de l’organisation.

R. EDWARDS [ 1986 ] ³⁰⁶ a développé une perspective historique intéressante que notre présentation rejoint, en partant de la notion de « contrôle », définie comme un ensemble de dispositifs ouvrant « la possibilité des capitalistes et/ou des managers d’obtenir un certain comportement au travail de la part des employés » [ ibid, p. 286 ]. L’évolution de ce contrôle, qu’il faut relier à l’accroissement de la taille des entreprises et à leur complexité croissante, a été dans le sens de la substitution « de formes structurelles de contrôle » au « contrôle simple » qui prédominait au 19ème siècle. Ce contrôle simple, encore présent selon R. EDWARDS au sein des petites entreprises, correspond à une direction et une surveillance directes des salariés par l’employeur, ce qui nécessite une forte présence de sa part dans l’établissement. Avec le développement des grandes entreprises, le besoin d’échelons intermédiaires entre l’employeur et les employés, c'est-à-dire la mise en place d’une hiérarchie, s’est fait ressentir, aboutissant à de nouvelles formes de contrôle qualifiées de « structurelles ». Elles peuvent prendre deux modalités complémentaires ; d’une part le « contrôle technique », d’autre part le « contrôle bureaucratique ». Dans le premier cas, le commandement est incorporé aux machines elles-mêmes. On ne peut pas manquer ici de se référer aux méthodes tayloriennes de production, dont il est bien justifié par cet auteur, qu’on les traite sur le même plan que la bureaucratisation des organisations. Dans le second cas, le commandement prend la voie de règles formelles, ce qui correspond à une « institutionnalisation du pouvoir hiérarchique » [ ibid, p. 289 ]. R. EDWARDS fait bien ressortir, d’abord le mouvement historique de transformation des formes de commandement, et ensuite la dimension institutionnelle et politique que recèle le commandement bureaucratique, dimension que nous voudrions maintenant déployer dans le cadre que nous nous sommes donnés.