3- Le système d’acteurs local

L’analyse des politiques publiques relève de deux choix méthodologiques possibles : l’entrée par le champ d’action publique, qui permet une analyse en termes d’actions, de procédures et de processus décisionnels, ou l’entrée par le système d’action publique, qui permet une analyse à partir des stratégies d’acteurs et des relations de pouvoir entre ces mêmes acteurs ¹⁵ .

Cependant, les champs et les systèmes d’action étant de plus en plus ouverts (voir la pluralité d’intervenants aux profils très divers) et perméables aux influences extérieures, il nous semble opportun de conjuguer ces deux approches dans le cadre de l’étude de l’émergence d’une forme territorialisée de régulation de l’économie dans l’agglomération lyonnaise. La sociologie de l’action publique et de la gouvernance peut ainsi nous fournir un cadre méthodologique pertinent, permettant l’identification des acteurs, des institutions et des modes d’organisation au niveau local, mais aussi une analyse circonstanciée de leurs références, valeurs, systèmes de pensée et visions du monde (économique, en l’occurrence) respectives. Les travaux de la sociologie de l’action publique permettent notamment de développer une analyse du système d’acteurs de la régulation économique locale dans la métropole lyonnaise, à partir des notions de groupes d’intérêts, de légitimité, de domination, de leadership et d’interdépendance.

Celles-ci ouvrent en effet la réflexion sur les questions relatives à la domination des forces démocratiques par les élites politiques et/ou économiques, tout en favorisant la compréhension du rôle des réseaux, des groupes et autres communautés d’intérêts dans la conduite et l’orientation de l’action publique en faveur de l’économie au niveau local. Ces groupes d’intérêts, plus ou moins organisés et structurés, peuvent par exemple être abordés par le biais des logiques de professionnalisation ou par les stratégies d’appartenance, de rattachement idéologique à des « familles » culturelles, sectorielles, politiques, notamment perceptibles grâce à l’analyse des discours.

L’action publique territorialisée étant éminemment collective, elle concerne et rassemble des acteurs très différents les uns des autres, qui appartiennent à des mondes sociaux, politiques, économiques, culturels divers et variés, et qui répondent donc à des logiques d’intervention et à des intérêts parfois très différents. Il peut alors être intéressant d’identifier les thèmes ou les causes sur lesquelles les différents acteurs s’accordent entre eux, autour desquelles émergent des formes de consensus, mais aussi les questions autour desquelles se cristallisent les oppositions, les conflits, les dissensus ¹⁶ .

L’analyse des interdépendances au sein du système d’acteurs local de la régulation économique permet par ailleurs de sortir du monde enchanté et du langage partagé, consensuel à l’extrême, de l’action publique collective : elle éclaire les interrelations entre acteurs en favorisant la caractérisation d’une configuration politique particulière, propre au territoire étudié et au champ d’action publique de l’économie. Les situations de leadership et de domination sont perçues à travers l’étude de l’organisation politique, de la répartition des rôles entre les acteurs, et plus précisément des capacités d’expertise, de financement, d’énonciation de l’intérêt général respectives. Ces derniers aspects permettent en outre de mesurer la légitimité de chaque acteur à intervenir sur la scène politique et de régulation économique locale. Ils permettent aussi de mieux caractériser les rapports de force à l’œuvre entre les sphères publique et privée au sein de l’action collective locale, dont on suppose qu’ils sont assez mouvants ou évolutifs à l’échelle temporelle de la période considérée (des années 1950 aux années 2000).

Une approche historique du système d’acteurs lyonnais, selon une perspective de temps de l’ordre du demi-siècle, nous semble indispensable pour saisir l’épaisseur structurelle de chacun des acteurs (institutions, groupes d’intérêts, individus…), mais aussi pour être en mesure de relativiser la prétendue nouveauté des logiques de gouvernance (voir infra). L’analyse de l’évolution du système d’acteurs local sur la longue durée peut en effet contribuer à déconstruire la thématique du changement, à prendre une certaine distance avec les injonctions à la modernité, au renouveau, à l’inédit des catégories d’analyse, et à envisager les configurations d’action et les interrelations entre acteurs comme résultant d’une histoire longue et particulière, présentant des rapports entre acteurs relativement stables dans le temps.

Ainsi, l’étude approfondie de la structuration du système d’acteurs de la régulation économique dans la métropole lyonnaise peut révéler la relative ancienneté de l’existence des principaux acteurs institutionnels sur le territoire local, ainsi que la relative stabilité de leurs relations dans le cadre de l’action économique collective, qu’elle soit pilotée par le niveau central étatique durant les années de croissance ou par les institutions territoriales depuis la crise. Elle est également un moyen de mettre en évidence les éventuelles modifications de pouvoir et les renversements potentiels des rapports de force qui animent le système d’acteurs local depuis le milieu du 20ème siècle.

Elle offre enfin une opportunité d’identification des groupes ou types d’acteurs qui participent au système de décision, et de manière complémentaire ou en négatif, l’identification de ceux qui n’y participent pas, de façon volontaire ou contrainte. Le questionnement des processus d’intégration de groupes ou d’acteurs, comme des logiques d’exclusion ou de mise à l’écart par rapport au système de décision local, peut notamment renseigner l’analyse sur les phénomènes de domination et d’accaparement de la légitimité à intervenir dans le domaine de la régulation économique locale exercés par certains acteurs au détriment d’autres.