Une « guerre » de l’expertise économique perdue face à l’Etat central

Le Comité d’aménagement lyonnais joue un rôle central d’expertise au service de la régulation économique et de la planification régionale au sein du système d’acteurs lyonnais. Il se positionne tel un « carrefour fréquenté par de nombreux responsables de l’économie lyonnaise et régionale » (Comité d’expansion, 1957b) se penchant sur les problèmes économiques et d’aménagement de la région lyonnaise. Dans le cadre de ses travaux d’études, le Comité est à la fois un forum de conseils pour les décideurs publics ou privés et un lieu d’expérimentation méthodologique ouvert aux applications statistiques et aux nouvelles techniques d’enquête.

L’expertise économique et territoriale assurée par le Comité d’expansion lyonnais et ses partenaires institutionnels locaux (CCIL, GIL) est proche à la fois de celle d’un bureau d’études spécialisé – il s’inscrit d’ailleurs selon les cas en concurrence ou en partenariat avec les bureaux parisiens de la CDC –, d’une bourse aux locaux, d’un organisme planificateur et d’un observatoire de veille économique. Son action s’adresse d’abord aux entreprises et à leurs organismes, eu égard à ses origines institutionnelles, mais également aux services publics centraux et aux collectivités locales avec lesquels il entretient d’étroites et constantes relations. Il contribue grâce à son expertise à l’aménagement du territoire par le biais des entreprises, en formulant des recommandations pour les reconversions d’activité ou les fusions, en préparant la documentation nécessaire aux décentralisations industrielles et en contribuant à l’étude générale des capacités d’accueil de la région lyonnaise.

L’objectif principal du Comité d’expansion de Lyon, en accord avec les principes politiques édictés à cette époque au niveau national, est de faire de l’aménagement du territoire, par le biais des entreprises : « Le dernier mot d’une géographie volontaire de la France et de l’expansion des économies régionales reste l’esprit d’entreprise » (Comité d’expansion, 1957b) ⁸² . Il s’inscrit donc dans la droite ligne de la position patronale, qui prône à la fois le laisser-faire de l’Etat en matière de régulation au nom des principes du libéralisme et au profit de la liberté de gestion des affaires par les représentants du monde économique, mais aussi la nécessaire alliance des pouvoirs publics et du patronat pour défendre ou promouvoir les intérêts économiques du pays.

Il soutient donc activement l’idée d’une politique nationale de régulation économique et d’aménagement du territoire élaborée conjointement par les pouvoirs publics et les forces économiques privées du territoire, en proposant l’ordonnance nouvelle des équipements de travail et de résidence à l’échelle régionale. La multiplication des liaisons organiques entre le Comité et les autres structures intéressées par l’aménagement et l’expansion économique du territoire (CCIL, GIL, collectivités locales, services de l’Etat) donne des moyens cohérents de développement de la région lyonnaise. La sollicitation des compétences du Comité par les services centraux et les techniciens locaux pour préparer les documents de planification urbaine de l’agglomération entre 1958 et 1965, confirme son rôle central dans la production d’une capacité d’expertise, au service de l’intérêt général et du développement économique. Entre 1955 et 1965, le Comité d’expansion lyonnais comble le vide institutionnel en matière d’expertise économique territoriale et d’aide au développement dont souffre la région lyonnaise, alors que les services de l’Etat sont encore très peu présents au niveau local.

Ces initiatives d’analyse et de connaissance approfondie du système géographique et économique lyonnais sont cependant assez rapidement rattrapées par les visées de l’Etat concernant l’aménagement du territoire et la place de l’agglomération lyonnaise dans la structuration d’une économie nationale moderne et équilibrée. Le rôle de représentation et d’expertise économique que les organismes patronaux et consulaires tentent de construire avec l’appui d’un gouvernement central privilégiant les initiatives locales dans les années 1950 (Mabileau, 1994), est en effet en grande partie phagocyté au cours des années 1960 par les bureaux d’études spécialisés parisiens du réseau de la Caisse des Dépôts et des Consignations (CDC), par les services déconcentrés de l’Etat comme l’OREAM et les bureaux d’études internes du Ministère de l’Equipement (Gaudin, 1993), et par les nouvelles institutions de gestion territoriale créées par l’Etat (nouveau statut de la CCI, création de la Communauté Urbaine de Lyon et de son Atelier d’Urbanisme, etc.).

La Société d’Etudes pour le Développement Economique et Social (SEDES) et le Bureau d’Etudes Régionales et Urbaines (BERU), filiales de la CDC ⁸³ , implantent des Délégations régionales à Lyon au début des années 1960. Elles sont rejointes au tournant des années 1970 par d’autres cabinets d’études rattachés à la sphère de la CDC et de la SCET, qui interviennent aux côtés de l’ATURCO pour les études et de la SERL pour le volet de mise en œuvre des opérations d’aménagement (Part Dieu, gestion des marchés fonciers et immobiliers d’entreprise). Tous travaillent avec les services de l’Etat à la mise en place de la politique nationale d’aménagement du territoire définie par la DATAR, et plus précisément à la concrétisation de sa déclinaison en faveur du développement de la métropole d’équilibre Lyon – Saint Etienne - Grenoble.

La primauté de l’initiative locale sur la mise en place de la politique nationale des métropoles d’équilibre dans l’ensemble lyonnais, en matière d’étude et de formalisation spatiale du développement économique régional notamment, est toutefois reconnue par les services étatiques chargés de la planification spatiale (OREAM, 1967). Ces derniers profitent en effet du riche potentiel d’expertise et d’analyse mis en place par les organisations économiques locales, qu’ils reprennent à leur compte dans l’élaboration et l’orientation des documents de planification dont ils ont la charge. Mais après la réforme institutionnelle de 1963 intégrant la planification économique et la politique d’aménagement du territoire au niveau national, l’Etat se détourne volontairement des acteurs économiques locaux, jugés trop peu maîtrisables au regard des enjeux politiques. Il fait le choix de privilégier la technocratie étatique, plus sensible aux intérêts des grands groupes industriels en voie d’internationalisation que le patronat lyonnais, pour conduire l’expertise et la régulation économiques.

Les activités du Comité d’expansion lyonnais cessent progressivement au tournant des années 1970 ⁸⁴ , en raison du monopole de l’expertise exercé par les bureaux d’études du réseau CDC-SCET et les services déconcentrés ou de mission de l’Etat (DDE, OREAM, DATAR). Après une quinzaine d’années de travail au service de la connaissance et du développement de l’économie lyonnaise, le Comité lyonnais voit donc son rôle et sa légitimité à intervenir en matière d’expertise et de planification s’effacer au profit des nouvelles structures ad hoc créées par le gouvernement pour mettre en œuvre les objectifs économiques du Plan, la politique des métropoles d’équilibre de la DATAR et assurer l’élaboration des nouveaux documents de planification sous le contrôle du Ministère de l’Equipement.

Quelques uns de ses membres participent à la Commission de Développement Economique Régionale (CODER) à partir de 1969. Après 1974, le Comité d’expansion du Rhône poursuit l’effort de promotion territoriale auprès des investisseurs et des candidats à la décentralisation parisiens, mais à l’échelle départementale dans le giron du CGR (Comité d’expansion, 1974). Le Comité d’expansion régional, qui œuvre à l’échelle de la grande région lyonnaise, poursuit également ses activités d’études, de conseil aux entreprises et de participation aux travaux de concertation auprès des instances de planification étatiques, mais sans interférer dans les affaires propres à l’agglomération lyonnaise.