Une déclinaison spatiale et multisectorielle des enjeux de développement économique

Le document final qui constitue le nouveau schéma directeur de l’agglomération lyonnaise est résolument placé sous le signe du développement économique de l’action publique stratégique (SEPAL, 1992). Il s’agit d’une proposition politique de développement économique concurrentiel du territoire à retranscrire dans l’espace. Le parti pris d’aménagement vise ainsi à produire une agglomération urbaine de dimension européenne à fort rayonnement, grâce à une nouvelle organisation globale du territoire et à sa mise en valeur à travers une politique ambitieuse d’image. Il équivaut à un engagement de la politique urbaine lyonnaise en faveur de la production d’un environnement économique de qualité, attractif pour les entreprises (Lavigne, Dost, 1988).

La stratégie internationale de Lyon repose en effet sur une douzaine de politiques prioritaires de développement, majoritairement conditionnées par l’impératif économique. La première consiste à « renforcer les moteurs du développement économique et mieux positionner la région lyonnaise dans la concurrence en diversifiant l’offre de sites d’accueil ». Cet objectif passe notamment par une politique cohérente d’aménagement et de valorisation des grands sites économique de l’agglomération (l’hyper centre : Presqu’île, Part Dieu, et Cité Internationale ; les trois technopôles : Gerland et le Confluent, Vaise et le plateau Nord-ouest, la Doua et Vaulx-en-Velin ; les grandes zones industrielles de l’Est et du Nord : Mions – Corbas, Décines – Meyzieu, Les 4 chênes, Rillieux, Neuville – Genay, etc.), par un souci particulier pour les secteurs situés aux entrées géographiques de Lyon (voir infra) et par la valorisation de l’environnement spatial des entreprises (offre foncière variée, paysage de qualité, etc.).

Cette logique de sites et de pôles économiques est complétée par une volonté de renforcement des grands équipements à vocation économique (aéroports, desserte TGV, autoroutes, centre international de congrès et d’exposition, télécommunications, World Trade Center, établissements d’enseignement supérieur, etc.). Le rôle logistique du carrefour lyonnais est également mis en avant, notamment à travers la modernisation du Marché d’Intérêt National et l’aménagement de plateformes logistiques. Cette politique prioritaire, comme les suivantes, reprend de façon très fidèle et dans une large mesure les recommandations faites par la CCIL lors des études préparatoires (diagnostic, identification des enjeux de positionnement), en matière d’équipements et d’infrastructures pouvant avoir une influence plus ou moins directe sur l’attractivité économique du territoire local (voir supra).

La politique économique comporte aussi un volet plus sectoriel, prévoyant le renforcement des filières industrielles et technologiques d’excellence présentes sur le territoire local ²⁸⁴ , le soutien à l’ensemble du tissu économique (PME-PMI, artisanat) et le développement des fonctions économiques relevant du tertiaire supérieur. Il s’agit de promouvoir un centre d’affaires lyonnais de dimension métropolitaine et de rayonnement international. L’une des innovations méthodologiques du document est ainsi d’articuler une planification sectorielle par branches d’activités et fonctions économiques ou urbaines, auparavant réservée à la politique économique de l’Etat (voir supra, 2ème Partie, Section 1) et donc nouvelle au niveau local, à la planification spatiale plus classiquement utilisée à l’échelle des villes (Lavigne, Dost, 1988).

La seconde politique prioritaire est elle aussi en lien direct avec l’enjeu économique : « Développer le rayonnement universitaire et le pôle de recherche de la région lyonnaise en s’appuyant sur les politiques urbaines ». Elle est présentée comme un levier du développement économique et un facteur d’attractivité concurrentielle pour l’agglomération. Elle croise également de façon étroite politique d’intervention spatiale (aménagement de l’espace – transports : amélioration de l’environnement urbain et de la desserte des campus ; urbanisme : réhabilitation de la friche de la Manufacture des Tabacs, gestion appropriée des réserves foncières, etc.) et politique sectorielle ayant trait au renforcement de l’internationalisation de Lyon et à la promotion de ses fonctions métropolitaines (favoriser les coopérations technopolitaines internes et les échanges avec l’extérieur, privilégier certains domaines d’excellence, etc.). Cette politique s’inscrit donc en grande partie dans le prolongement du Plan Technopole porté par l’ADERLY et la CCIL depuis 1984.

On retrouve aussi cette démarche d’articulation entre objectifs sectoriels et objectifs spatiaux dans le contenu des autres politiques prioritaires : transports, réseaux d’énergie et de télécommunications, habitat, culture, tourisme, sports et loisirs, cadre de vie et paysages. Les différentes fonctions urbaines sont en effet abordées en mêlant à chaque fois des propositions d’ordres qualitatif et immatériel, donnant une orientation pour l’action publique locale à venir, à des prescriptions plus concrètes d’ordres spatial, urbanistique et aménagiste.

Certaines identifient ainsi des équipements et des infrastructures à réaliser ou à renforcer, plus ou moins en lien avec les enjeux et objectifs de développement économique de la métropole. Les politiques culturelles et touristiques insistent notamment sur la nécessité de compléter ou de mettre en valeur l’équipement muséographique, le patrimoine local existant au sens large, les spécialités et éléments de l’identité lyonnaise, les infrastructures d’accueil, etc. La politique de transports évoque le bouclage Nord du boulevard périphérique. D’autres donnent plutôt des indications de principe pouvant favoriser la compétitivité économique lyonnaise : « Utiliser les nouvelles technologies de communication comme moteurs du renouvellement économique (…) » ; « (…) l’offre de logements doit être suffisamment large pour répondre à une demande en produits haut de gamme destinés aux cadres qu’une métropole internationale a besoin d’attirer », etc.

La définition relativement flexible d’axes ou d’orientations de développement est donc préférée à une présentation trop rigide de la forme de l’agglomération à un horizon de quinze ou vingt ans : il s’agit d’indiquer un sens, une trajectoire de développement plutôt que des objectifs définitivement arrêtés. La souplesse guide la définition d’options consensuelles assez floues, qui dénotent d’un refus avéré du normatif et du prescriptif : « Si la planification urbaine n’a plus sa prétention initiale de remplacer le libre jeu des forces du marché dont les conséquences étaient jugées particulièrement désastreuses, l’urbanisme ne peut plus viser d’abord (…) à interdire. Au contraire la planification urbaine doit tendre ses bras vers la main invisible du marché ! L’enjeu est plus (…) d’accompagner, (…) d’inventer, (…) d’informer (…). Il s’agit de planifier et de gérer “le contexte”, plutôt que de tenter de guider directement les acteurs et les opérateurs » (Ascher, 1992).

Le parti d’aménagement s’appuie en outre sur de nouveaux concepts de planification spatiale, qui correspondent à des innovations méthodologiques permettant de conférer une dimension plus stratégique et visionnaire, moins prescriptive et réglementaire au contenu du document d’orientation : « site stratégique », « secteur à fortes potentialités de développement ». Ils permettent d’articuler la géographie et la dynamique économique, la planification économique sectorielle et la planification territoriale, l’aménagement/l’urbanisme et l’économie (Offner, 1990). Il s’agit d’une application concrète de la méthode globale issue du management des entreprises à la politique urbaine, et de la mise en œuvre de la transversalité dans l’action publique locale. Ces lieux sont essentiellement porteurs d’enjeux de développement économique pour le futur ²⁸⁵ . Ils doivent répondre aux exigences d’attractivité métropolitaine et d’ouverture internationale de l’agglomération lyonnaise, et permettre ainsi une certaine articulation entre espace et développement, une sorte d’entre-deux espace / temps (Lavigne, Dost, 1988).

Ces sites sont listés et détaillés, chacun faisant l’objet d’une présentation du projet stratégique de développement et de préconisations pour sa mise en œuvre. Ils correspondent essentiellement aux secteurs économiques identifiés par la politique prioritaire : le quartier de la Part Dieu (centre directionnel et gare TGV), la Porte du Rhône (de la Cité Internationale au technopôle de la Doua – Vaulx-en-Velin), la Porte des Alpes (zone commerciale de Champ du Pont et parc scientifique à proximité de l’Université Lyon 2, aéroport d’affaires de Bron, Eurexpo, aéroport international de Satolas), la Porte Sud de Lyon (technopôle de Gerland, Confluent, Couloir de la chimie), la Porte Nord-ouest (Vaise et technopôle Nord-ouest), le Val de Saône et le plateau Nord, etc.

Cette logique d’articulation entre espace et économie, et de recherche de souplesse dans l’énonciation du projet, se retrouve aussi dans le jeu des échelles mobilisées par le document de planification stratégique. Il jongle en effet avec les niveaux scalaires, passant du global au local, alors qu’il est censé traiter les problèmes à l’échelle de l’agglomération (périmètre de la COURLY plus 16 communes du Sud et de l’Est). Le SD évoque l’Europe, la région lyonnaise, la RUL, voire la région Rhône-Alpes, utilisant des échelles territoriales de référence qui semblent plus pertinentes que celle de l’agglomération stricto sensu, dont le périmètre demeure inchangé depuis le précédent exercice de planification, pour concevoir et orienter le développement économique futur de la métropole lyonnaise.

La question de l’adéquation entre territoire fonctionnel de fonctionnement de l’économie lyonnaise et territoire institutionnel de planification de l’agglomération semble donc plutôt secondaire dans une perspective pragmatique et stratégique, c’est-à-dire dès lors que la démarche est placée sous domination de l’impératif de la compétition économique. « Si (…) le “SDAU nouveau” devient un adjuvant du développement local, un outil de valorisation des territoires et non plus de contrôle, la problématique du bon cadre spatial évolue » (Offner, 1990, p.48). Ainsi, le premier axe de politique prioritaire propose notamment parmi ses options de coordonner la programmation et la promotion des sites économiques des franges orientales de l’agglomération avec ceux de l’Isle d’Abeau et de la Plaine de l’Ain, situés en dehors du périmètre de planification lyonnais, et le développement de complémentarités à l’échelle régionale, entre les pôles d’excellence industriels ou technologiques de Lyon, de Grenoble et de Saint Etienne.