Les missions territoriales, vecteurs de transversalité et de proximité dans l’action publique

Dans les années 1980, le service des Activités d’agglomération de la COURLY se charge notamment des actions spécifiques à caractère expérimental, déployées afin de renforcer le savoir-faire et les compétences techniques communautaires dans le domaine de l’aménagement urbain à vocation économique. Il s’agit essentiellement de l’opération de requalification urbaine du quartier industriel de Gerland, situé au Sud de Lyon sur la rive gauche du Rhône, lancée au début des années 1980 en réponse à la crise économique et aux effets négatifs de la désindustrialisation sur le tissu urbain péricentral. Elle est intégrée dans le volet urbanistique et spatial du premier Plan Technopole lyonnais. L’opération du Quai A. Lignon est aussi gérée quelque temps par ce service, avant d’être confiée à une SEM, expressément créée pour réaliser la Cité Internationale de Lyon (voir infra, Section 3).

Une équipe opérationnelle est constituée en 1982 pour réaliser le suivi des chantiers à Gerland et gérer le projet d’aménagement de façon globale. Elle fait office de dispositif expérimental concret pour tester les solutions organisationnelles mobilisables dans l’optique d’adapter l’action publique intercommunale à la démarche stratégique du projet territorial à visée économique et urbaine. Elle est enrichie d’une cellule technico-administrative chargée de la gestion et de la coordination des travaux d’aménagement des ZAC et lotissements de l’opération ²⁹⁴ . Cette dernière élabore les documents administratifs, participe à la délimitation des nouveaux parcellaires des programmes, à la préparation des baux, aux négociations foncières avec les grandes sociétés propriétaires (voir infra, Section 3) ²⁹⁵ , au suivi des chantiers, à la réalisation des études urbanistiques et paysagères amont, et s’occupe également de mettre au point la campagne de promotion commerciale et de communication publicitaire de l’opération, à travers la réalisation de documents d’information et d’expositions destinées à un large public.

En 1988, l’équipe opérationnelle de Gerland est ainsi organisée selon trois axes déclinant la mission d’aménagement : la fonction administrative et financière (documents administratifs, passation de marchés, comptabilité, suivi informatique), la fonction d’ingénierie technique (actes notariés, permis de construire, problèmes fonciers, conditions de vente aux promoteurs) et la fonction travaux (suivi des chantiers). Afin de mieux intégrer les différents aspects de la conduite du projet tout en précisant la répartition des tâches techniques au sein de l’équipe – maîtrise d’ouvrage, réflexion globale sur le périmètre d’intervention, accueil et information des visiteurs, partenaires économiques et professionnels de l’urbanisme –, l’organisation est modifiée en 1989.

Cinq cellules composent désormais l’équipe, les deux nouvelles étant chargées respectivement des études de faisabilité et des diagnostics territoriaux en amont et de la communication en aval. La mission de l’équipe de Gerland est également reformulée en termes de conduite de projet et non plus d’opération. Elle prend alors l’appellation de « Mission Gerland », sur le modèle de la « Mission Quai A. Lignon » créée en 1984 par la Ville de Lyon, propriétaire des terrains et des immeubles de l’ancien palais de la Foire, pour s’occuper des études préalables à la réutilisation du site.

Cette autre équipe technique dédiée à une opération d’aménagement stratégique ayant une dimension économique importante, est également pluridisciplinaire mais plus axée sur le volet amont des études que sur la dimension opérationnelle de conduite de projet, le contenu de celui-ci restant à définir. Elle est placée sous la responsabilité d’une représentante de l’AGURCO, et composée d’un représentant de la CCIL et de l’ADERLY – P.-Y. Tesse, porteur de la vision stratégique des acteurs économiques (voir infra, Section 3) –, de techniciens des services communautaires et municipaux et d’une autre représentante de l’AGURCO. La Mission Quai A. Lignon disparaît cependant dès 1987, remplacée par la SEM d’aménagement Cité Internationale qui doit réaliser le nouveau quartier pour le compte de la collectivité (voir infra, Section 3).

A l’autre extrémité du dispositif organisationnel prévu pour piloter l’opération de Gerland, se trouvent un groupe de direction technique (élus communautaires et municipaux, techniciens des organismes publics) et un groupe de portage politique (élus communautaires et municipaux, vice-présidents et adjoints concernés). « La montée en puissance d’une technostructure communautaire, qui entend démontrer sa capacité à prendre en main le développement de l’agglomération, accompagne la volonté des élus communaux et communautaires de manifester, à travers la requalification de Gerland, leur capacité à encadrer le développement de la ville » (Bourdin, Petitet, 2002, p.43). Un dispositif décisionnel analogue accompagne l’opération du Quai A. Lignon.

A cette quête d’efficacité et de transversalité de l’action publique impulsée par les responsables communautaires, s’ajoute en parallèle la recherche d’une plus grande proximité physique des services techniques de l’urbanisme avec le terrain, afin de rendre l’intervention communautaire plus visible mais aussi de permettre une meilleure coordination des services de la COURLY avec les acteurs municipaux et les différents partenaires de l’opération (entreprises de BTP, usagers, investisseurs, promoteurs, propriétaires fonciers, etc.). L’équipe opérationnelle de Gerland est donc rattachée organiquement au service des Activités d’agglomération, mais physiquement installée au cœur du quartier en transformation, in situ, sous la forme d’une mission territoriale. Elle assure ainsi l’interface entre les différents acteurs impliqués dans le projet, tout en s’occupant des tâches techniques au plus près du terrain (Bourdin, Petitet, 2002).

Cette innovation organisationnelle destinée à rapprocher l’équipe technique de la réalité du terrain et des différents acteurs en présence (habitants, entreprises, promoteurs, exécutants des chantiers), sert de modèle pour la conduite d’autres opérations d’aménagement stratégique dans les années 1990. Le principe de la mission territoriale est effet dupliqué, notamment sur les Pentes de la Croix-Rousse et sur le secteur de la Porte des Alpes à partir de 1993 (voir infra) et dans le quartier de Vaise à partir de 1996. Il permet de faciliter la mise en œuvre rapide et cohérente de programmes d’action publique complexes, car multisectoriels et globaux, sur ces territoires, tout en offrant une grande souplesse organisationnelle dans la constitution des équipes techniques et dans la délimitation des périmètres d’intervention. D’un point de vue opérationnel, les missions assurent la transversalité des projets et le suivi de chaque opération, ainsi que l’information et la concertation du public. Elles gèrent la coordination des opérations et l’interface entre les différents acteurs institutionnels impliqués dans la mise en œuvre du projet urbain (SERL, maîtres d’ouvrage privés, promoteurs, services techniques communautaires, etc.).

La composition et l’organisation des équipes sont essentiellement empiriques et propres à chaque mission territoriale. Elles reflètent l’historique de la structuration du projet d’action publique sur chacun des territoires concernés. Le seul point commun réside dans leur caractère composite, pluridisciplinaire et multi-partenarial. Le personnel émane ainsi des organismes publics locaux impliqués dans la conduite des différentes opérations ou actions, selon une logique de déconcentration territoriale des services techniques centralisés (Grand Lyon, municipalité, SERL, etc.). Malgré un volet économique parfois important à la Croix-Rousse, à Vaise et à Gerland, il n’y a aucun représentant des services économiques du Grand Lyon dans les missions territoriales. Elles sont par contre soumises à un double rattachement institutionnel et politique aux Directions générales du Grand Lyon ²⁹⁶ et de la Ville de Lyon.

L’opération de Porte des Alpes est un cas à part puisqu’elle ne se situe pas à Lyon mais à cheval sur les communes de Bron et de Saint-Priest, dans la périphérie Est de l’agglomération. Son rattachement institutionnel est donc exclusivement communautaire. Seuls les techniciens communautaires travaillent à la Mission (chargés de projets et urbanistes de la DGDU pour la plupart), une chargée de mission de la DAEI s’occupant en outre spécifiquement de l’animation territoriale du projet économique et technologique, sans toutefois être présente sur le site. Il s’agit aussi en effet d’un projet d’aménagement à vocation économique dominante, qui consiste en la réalisation d’un parc technologique à forte dimension environnementale et paysagère (Frénéa, 2001) (voir infra).

Le cabinet de consultants spécialisé dans le management Algoé assiste les missions territoriales dans la gestion de la maîtrise d’ouvrage globale de chaque projet. Ce recours au savoir-faire technique du secteur privé est un bon indicateur de la volonté du Grand Lyon de renforcer la dimension managériale de son intervention. Le choix même du terme de « mission » est révélateur du parti pris stratégique défini par les pouvoirs publics communautaires. Il fait en effet référence à l’action d’envoyer, à la charge donnée à une personne ou un groupe d’aller accomplir quelque chose ²⁹⁷  : il renvoie donc à une conception souple et pragmatique de l’action publique. La structure n’est d’ailleurs pas pérenne, son existence se limite à la durée de réalisation de l’opération ou du projet. Chaque mission définit sa propre stratégie d’intervention sur le territoire, jouant le rôle de développeur et de coordinateur local pour répondre à la forte pression politique des autorités municipales et communautaires, mais aussi pour atténuer les contradictions éventuelles et gérer les « dissensus » résultant de la pluralité d’acteurs et de logiques d’actions sur un même projet urbain (Linossier, Jaton, 2004).

Le choix d’une organisation opérationnelle par les missions territoriales dans les années 1990 reflète donc bien la volonté stratégique du Grand Lyon de concilier aménagement urbain et développement économique selon une approche transversale et intégrée de l’action publique sur le territoire. Durant la première moitié de la décennie en effet, les compétences et savoir-faire effectifs de l’organisme communautaire restent limités dans le domaine de l’action économique à proprement parler, contraignant ses services à favoriser le développement économique par l’aménagement et la mise en valeur urbanistique du territoire pour les entreprises. En revanche, la montée en puissance des logiques d’action économique plus qualitatives, par filières notamment, à la fin des années 1990, ainsi que leur échec relatif, amènent le Grand Lyon et la DAEI à s’inspirer du modèle des missions pour réorganiser la mise en œuvre de la politique économique au début des années 2000, en misant sur la proximité et la transversalité permises par la démarche territorialisée.