Après leur apparition, les modalités de création d'un PNR se sont peu à peu affinées. Au départ, un certain flou est volontairement entretenu concernant les modalités de création des parcs, afin de permettre aux acteurs locaux de s'approprier l'outil. C'est seulement avec la loi « paysage » du 8 janvier 1993, suivie par son décret d'application le 1er septembre 1994 que sont définis plus précisément leurs critères de classement et leurs missions.
C'est ce dernier qui stipule que « peut être classé en Parc naturel régional un territoire à l'équilibre fragile, au patrimoine naturel et culturel riche et menacé, faisant l'objet d'un projet de développement fondé sur la préservation et la valorisation du patrimoine. »
L'outil Parc est donc destiné à des espaces définis par des critères patrimoniaux, donc, comme nous avons pu nous en rendre compte, largement subjectifs. Ces territoires devront en outre se tourner vers un type de développement qui s'appuie sur la préservation et la valorisation du patrimoine.
Les PNR sont créés à l’initiative de la région, qui prescrit l’élaboration d’une charte et d’un périmètre d’étude. La procédure commence par un inventaire du patrimoine, naturel et culturel, et une analyse de la situation culturelle, sociale et économique du territoire pressenti. En général une association pour la création du Parc se charge de coordonner les travaux. Ensuite, une charte est élaborée à partir des différents constats effectués. Elle fixe des objectifs spécifiques au territoire en termes notamment de protection de la nature, de développement économique, de valorisation du patrimoine, et propose des moyens pour les atteindre. La charte est proposée aux collectivités locales : Régions, Conseils Généraux, communes adhérentes, et villes-portes qui adhèrent, en s’engageant à la respecter. Chaque commune décide donc de son entrée dans le Parc par délibération du conseil municipal. – c’est pourquoi il arrive parfois que la carte d’un PNR comporte un ou deux « trous », certaines communes ayant refusé d’adhérer. On peut citer en Bauges, la commune de Giez, qui a refusé d'adhérer à la première charte, ou en Chartreuse, la commune de Saint Pancrasse 132 . Enfin, après approbation du Conseil Régional, le projet de charte est transmis au ministre de l’environnement, qui se prononce après avoir consulté le Conseil national de Protection de la Nature et la Fédération des Parcs naturels régionaux. Le classement est effectué pour une durée de 10 ans maximum, et doit ensuite être renouvelé.
Le principe de la charte est, à l’époque de la création des Parcs, très novateur. Il s’agit en fait d’une forme de contrat engageant les différentes collectivités locales signataires. Elles se trouvent ainsi parties prenantes d'un « projet de territoire », notion promise à un grand avenir, et qui sera notamment reprise avec les « pays » des années 1990. La charte propose des solutions concrètes pour la protection du patrimoine et le développement local : inventaires, mises en place de partenariats, dynamisation de telle ou telle filière. La charte est renouvelable tous les 10 ans.En cas de révision, un nouvel inventaire est effectué. Il est accompagné d'un bilan de l'action du parc depuis le dernier classement.
La charte doit comprendre :
- Un rapport déterminant les orientations de protection, de mise en valeur et de développement envisagées pour la durée du classement et notamment les principes fondamentaux de protection des structures paysagères sur le territoire du Parc. Le rapport définit les mesures qui seront mises en œuvre sur le territoire, applicables à l'ensemble du parc ou sur des zones déterminées.
- Un plan constitué d'un document graphique qui délimite, en fonction des éléments du patrimoine naturel et culturel, les différentes zones où s'appliquent les orientations et les mesures définies dans le rapport.
- Des annexes:
- La liste des communes qui ont approuvé la charte et adhéré à l'organisme de gestion pour tout ou partie de leur territoire
- Les statuts de l'organisme de gestion du parc
- L'emblème du parc
- La convention d'application de la charte avec l'Etat
Le Parc doit respecter sa charte sous peine d’être déclassé par décret, ce qui n'est jusqu'alors arrivé qu'à un seul Parc, celui du Marais Poitevin - Val de Sèvre – Vendée, suspendu en 1991 et déclassé en 1996. Celui-ci était pris dans des enjeux environnementaux avec notamment la construction d'une autoroute qui le mettait dans l'impossibilité de respecter sa charte. Les PNR n’ont pas de pouvoir de police, mais tous les documents d’urbanisme (schémas directeurs, Plans Locaux d’Urbanisme, etc.) doivent être compatibles avec la charte.
L’organisme de gestion du Parc doit être constitué d’un syndicat mixte, au sein duquel toutes les collectivités locales sont représentées. Les membres du syndicat mixte élisent en leur sein des délégués au comité syndical. Ce dernier élit à son tour un bureau comportant un président et des vices-présidents. Le syndicat mixte engage une équipe technique, comprenant un directeur et des salariés qui vont œuvrer à la réalisation des objectifs de la charte.
Les organismes financeurs sont présents dans les différents organes décisionnaires du syndicat mixte : En Bauges, la région dispose d'un tiers des voix plus une au comité syndical et au bureau, ses délégués élisent aussi un des trois vice-présidents. Les deux autres doivent représenter la Savoie et la Haute-Savoie).
Dans la génération la plus récente des PNR, une grande importance est attachée à la participation des « forces vives » locales : professionnels de différentes filières, associations, habitants... Dans chaque nouveau Parc, des dispositifs sont prévus pour permettre à celles-ci de s'exprimer. En Bauges, il s'agit des « commissions thématiques » 133 . Chacune d'entre elle se consacre à un thème : l'agriculture, l'urbanisme, le patrimoine culturel rural, le tourisme, la communication... Elles sont mises en oeuvre par les chargés de mission concernés. Concrètement, elles réunissent à intervalle régulier des élus intéressés, des membres de différentes associations ou professions concernées et de simples habitants autour du chargé de mission et d'un élu responsable issu du comité syndical. Ce dernier en est le porte parole auprès des instances décisionnaires du Parc, et les commissions ont ainsi un rôle consultatif. Un autre exemple de ces essais de démocratie participative est fourni par le Parc voisin de Chartreuse, créé à la même époque. Un « Conseil de massif » y a été mis en place. Celui-ci, selon Pierre Baffert, son président fondateur, peut être assimilé à un conseil économique et social au niveau local et préfigure le conseil de développement des pays prévu dans la Loi Voynet 134 . Un « comité stratégique paritaire » est constitué. Il permet d'associer les acteurs du territoire à la préparation des décisions qui sont prises in fine par les élus. Il propose au syndicat mixte des axes et des plans de travail et réalise le bilan. Il est constitué de 14 élus du syndicat mixte et de 14 membres du Conseil de massif.
Cf Le Monde du samedi 15 juillet 1995.
Voir Charte constitutive du PNR du Massif des Bauges, charte d'objectifs, 1996, p 79.
Voir BAFFERT, Pierre, « Le Parc naturel régional de la Chartreuse : une machine à créer du dessein commun », texte consulté sur http://www.globenet.org/horizon-local/sol/115pnr.html en septembre 2002.