Paragraphe 1. Le pouvoir local : un sujet peu traité par la doctrine publiciste française contemporaine

La doctrine publiciste française n’aborde quasiment pas la notion de pouvoir local, en tant que telle. « On doit certainement ce constat de carence tout autant au règne des aspects institutionnels sur le contentieux constitutionnel des collectivités locales […] qu’à l’évidente difficulté d’associer ce pouvoir local à des mécanismes juridiques certains qui l’identifieraient » ¹⁴¹ . La doctrine lui préfère alors les notions, juridiquement plus clairement définissables, de décentralisation et/ou de démocratie locale (ou de proximité ¹⁴² ), qui constituent toutes deux des pans importants de sa production.

Lorsqu’elle s’intéresse à la notion de décentralisation, la démarche la plus répandue dans la doctrine contemporaine vise alors rarement à proposer une conception générale de la mise en œuvre de la décentralisation, mais consiste plutôt en un ensemble d’études ciblées sur les différents aspects du phénomène. Jean-Marie PONTIER et Isabelle MULLER font toutefois exception ; le premier consacre en effet une étude à la mise en œuvre de la décentralisation à travers l’articulation de la répartition des compétences entre l’État et les collectivités locales ¹⁴³ , tandis que la seconde analyse la régulation juridictionnelle de la décentralisation ¹⁴⁴ . Cependant, même si l’étude de M. PONTIER peut être lue à l’aune d’une définition matérielle du pouvoir, cette dimension est, malgré tout, peu développée, laissant place à un examen concret des mécanismes juridiques. Ni son étude, ni celle de Mme MULLER n’embrassent de plus la dimension constitutionnelle de la décentralisation en restant essentiellement centrées sur les données législatives du phénomène décentralisateur. Elles omettent, de ce fait, un pan important de l’analyse des rapports entre les deux puissances d’État et territoriale. D’autres auteurs ont a contrario privilégié une démarche au niveau constitutionnel, proposant, bien souvent, des études générales, cherchant à théoriser la décentralisation ¹⁴⁵ , ou à tout le moins à en déterminer les bases constitutionnelles ¹⁴⁶ . Nombre de ces travaux construisent leurs réflexion sur une comparaison entre décentralisation et fédéralisme ¹⁴⁷ , ils n’en tirent toutefois aucune conséquence ni quant à l’apport de la constitutionnalisation des dispositions relatives aux collectivités territoriales à l’organisation verticale du pouvoir dans l’État, ni quant à la nature et la définition du pouvoir local, laissant quasiment vierge notre terrain d’analyse.

L’ensemble de ces études, représentatives des positions doctrinales contemporaines, n’envisage ainsi pas la dimension « pouvoir » de la décentralisation, du moins pas dans son acception organique. Or, c’est elle qui doit permettre, dans un premier temps, de qualifier la nature du pouvoir local. Aucun auteur n’envisage de plus la potentielle rupture opérée par la constitutionnalisation dans l’agencement de la décentralisation en France. Ils raisonnent d’une façon généralement anhistorique et sur un seul niveau normatif. Il paraît pourtant primordial d’introduire la variable « temps », comme l’y invite d’ailleurs Maurice HAURIOU ¹⁴⁸ , afin de rendre compte de l’évolution du système normativo-institutionnel.

De leur côté, les études consacrées à l’analyse de la démocratie locale s’attachent plus manifestement à la qualification organique du pouvoir mis en jeu par le procès décentralisateur, à travers l’acceptation et la mise en lumière du développement d’une vie politique locale, facteur autant que cause de la promotion de la démocratie locale. Postulant que les collectivités territoriales constituent des cadres de la démocratie globale, ces études n’établissent pourtant jamais clairement les fondements juridiques et/ou politiques de cette assertion, se contentant d’une pétition de principe. Cela constitue d’ailleurs une faiblesse substantielle de ces travaux : l’approche organique et institutionnelle de la démocratie locale nécessite obligatoirement de fonder le lien entre les collectivités territoriales et le pouvoir politique. Cet écueil n’est toutefois pas rédhibitoire à l’ensemble des études ; certaines, privilégiant une démarche de type structuraliste, et développant une approche empirique et/ou positiviste, mettent en évidence, à travers l’articulation entre les volets représentatif ¹⁴⁹ et participatif ¹⁵⁰ de la démocratie locale, la commune structure des pouvoirs local et national. Cette impression est confirmée par la mise en évidence du rapprochement des modalités de fonctionnement des différents organes politiques locaux et nationaux ¹⁵¹ .

Si ces courants doctrinaux approchent de manière plus prononcée la notion de pouvoir local, les évolutions récentes invitent à poursuivre leurs conclusions. D’autant plus qu’outre l’absence de réflexion sur la nature du pouvoir analysé, aucune étude n’envisage, là non plus, l’apport de la constitutionnalisation. Prises dans les évolutions contemporaines du droit, dont elles procèdent à une éclairante systématisation, elles se coupent dans une large mesure de la perspective historique. De plus, les réflexions se concentrent largement sur l’agencement de la démocratie locale, en elle-même et pour elle-même, sans l’envisager dans le cadre plus large de la démocratie globale. Aussi, notre optique diffère-t-elle sensiblement de celle de ces travaux.