B. Une étude reposant sur le postulat classique de l’existence d’un lien entre décentralisation et démocratie

Travail centré sur l’expression du pouvoir, cette étude se rattache à la problématique de la décentralisation territoriale qu’elle appréhende, selon une perspective institutionnaliste, à travers les cadres démocratiques qui en permettent l’expression. Ce faisant, elle s’inscrit dans la continuité de la doctrine publiciste classique, qu’elle entend prolonger. Il est en effet traditionnellement postulé un lien entre promotion de la décentralisation et progrès de la démocratie. La doctrine libérale voit en elle le moyen de limiter l’État autocratique, à travers l’élection des organes locaux par la population. La dynamique décentralisatrice est donc à l’origine davantage libérale que démocratique stricto sensu, mais la synthèse des deux idées dans la démocratie libérale explique sans doute, pour une large part, l’établissement de cette liaison. Maurice HAURIOU, selon une logique inverse à celle adoptée par le courant libéral du XIXe siècle, fit ainsi de l’élection (démocratique) de l’organe délibérant local par les habitants de la collectivité concernée le critère de la décentralisation ¹⁶¹ , concrétisant depuis lors, dans l’esprit des acteurs institutionnels ¹⁶² et de la doctrine juridique ¹⁶³ et politiste ¹⁶⁴ , le procès décentralisateur comme un creuset de la démocratie ¹⁶⁵ .

L’optique inverse, c’est-à-dire l’appréhension démocratique de la décentralisation, confirme le lien entre les deux notions. La démocratie, « principe d’organisation relatif à la détention et à l’exercice du pouvoir d’État » ¹⁶⁶ , est en effet organisée « de telle sorte que son exercice soit constitué, légitimé et contrôlé par les citoyens» ¹⁶⁷ . Seule « forme de domination politique qui soit conforme à la liberté […, ce type de régime] permet ainsi […] d’établir la médiation entre l’existence d’une domination politique […] et le principe de la liberté et de l’autodétermination individuelles » ¹⁶⁸ . Dans cette perspective, la décentralisation renforce la liberté démocratique de participation de l’individu – citoyen, favorisant, ce faisant, le développement des éléments « constitutifs (konstituierend) de la démocratie [… et] la libre participation de tous à la formation de l’opinion et de la volonté » ¹⁶⁹ générales aux différents échelons de pouvoir ¹⁷⁰ . En conséquence, ce renforcement de la liberté de participation fonde et soutient l’essor de la liberté – autonomie collective des citoyens, par laquelle ces derniers participent à la définition de la volonté générale démocratique, dont le contenu ne peut être déterminé à l’avance, conformément au « principe [démocratique] selon lequel l’ordre politique et juridique reste à la disposition du peuple et des représentants qu’il s’est choisi » ¹⁷¹ . La décentralisation, en ce qu’elle promeut la participation de la population aux collectivités territoriales, apparaît alors effectivement comme un élément favorisant l’épanouissement de la liberté démocratique. En concourrant ainsi à l’extension de la participation du peuple à la détermination de sa volonté aux différents échelons de la puissance publique, elle permet en effet de revaloriser la souveraineté populaire (synonyme de la démocratie ¹⁷² ) contre la souveraineté nationale (incarnée dans le régime représentatif) ¹⁷³ .

Le rapport entre démocratie et décentralisation, aussi indéniable paraisse-t-il, a cependant été critiqué par différents auteurs ¹⁷⁴ , en ce qu’il tend parfois à l’assimilation abusive de ces deux notions. La contestation du lien entre décentralisation et démocratie repose alors, à l’ère contemporaine ¹⁷⁵ , soit sur une approche en termes institutionnels, soit sur une conception individualiste centrée sur la question des droits fondamentaux et de leur préservation. Deux auteurs incarnent plus particulièrement chacun de ces courants, Charles EISENMANN pour le premier, Dominique ROUSSEAU pour le second.

Pour C. EISENMANN, « contrairement à ce que [TOCQUEVILLE] a avancé, et que des cohortes de "suiveurs", politiques ou juristes, ne cessent depuis lors de répéter à qui mieux mieux de façon bien plus banale, il n’y a aucun lien nécessaire entre démocratie et décentralisation… administrative » ¹⁷⁶ . Selon lui, « la décentralisation est un système sans couleur politique déterminée » ¹⁷⁷  ; elle n’est donc pas nécessairement démocratique, de même que la centralisation n’est pas nécessairement autocratique, semblant ainsi postuler un rapport symétrique binaire strict entre les deux propositions ¹⁷⁸ . Or, il apparaît que les propositions à l’œuvre ne relèvent pas de rapports logiques exclusivement binaires, mais bien plutôt d’une dynamique arborescente. Dès lors, le rapport de symétrie postulé par EISENMANN ne peut fonctionner. D’autant moins qu’on ne le retrouve pas dans les écrits qu’il critique, puisque TOCQUEVILLE n’a jamais postulé que la centralisation puisse ne jamais être démocratique ¹⁷⁹ . EISENMANN concentre ensuite sa critique sur la position, développée par HAURIOU, faisant de l’élection des organes locaux le critère établissant le caractère démocratique de la décentralisation. S’appuyant sur des exemples historiques tirés principalement du XIXe siècle ¹⁸⁰ , il estime que « sous l’action d’une identification trop hâtive des idées d’élection et d’élection au suffrage universel, on est arrivé à la thèse : la décentralisation est démocratique par essence » ¹⁸¹ . EISENMANN, en centrant son analyse théorique sur la dimension organique de la décentralisation, ne donne qu’une vision tronquée de la décentralisation. Il omet en effet toutes considérations d’ordre matériel : la décentralisation est également un facteur de démocratie (libérale) parce qu’elle permet à des collectivités de gérer leurs affaires de manière propre, sans intervention de l’État. « Le regard dont procède cette lecture des agencements institutionnels est [ainsi] aveugle à la micro-administration, c’est-à-dire aux manières dont se prennent les décisions d’engager des politiques ou des actions publiques » ¹⁸² . La position d’EISENMANN est par ailleurs d’autant plus critiquable qu’il ne procède pas à une définition claire de ce qu’il entend par démocratie, dont la dimension libérale est complètement absente. Concentré sur les problèmes de désignation des organes, il reproduit l’erreur qu’il impute à la thèse adverse, en ne proposant qu’une vision parcellaire du phénomène décentralisateur, qu’il coupe de tous fondements et implications sociopolitiques. De ce point de vue, une remise en perspective historique permet de relever que la décentralisation, partie intégrante de l’agencement du pouvoir dans l’État, est avant tout libérale. Elle s’inscrit dans la promotion du libéralisme propre au XIXe siècle. Dans son commentaire de l’œuvre de TOCQUEVILLE, François BURDEAU met d’ailleurs ce point en avant, en soulignant que la « vertu primordiale [de la liberté locale] est d’être résistance. La fonction libérale, qu’assurait jadis l’aristocratie face au pouvoir du monarque, incombe dans les temps de démocratie aux collectivités locales. […] Par le bienfait de la démocratie locale, l’individu a des chances de demeurer libre, parce qu’il exerce des responsabilités et est à même de résister ainsi à l’absolutisme du pouvoir » ¹⁸³ , puis renvoyant à TOCQUEVILLE : « la vie politique locale… n’est autre chose que la liberté » ¹⁸⁴ . Adopter cette conception éclaire en quoi une analyse (même théorique) reposant sur le rapport de stricte symétrie entre centralisation/autocratie et décentralisation/démocratie est illusoire, voire constitue un sophisme. La logique à l’œuvre est essentiellement centrifuge ; la décentralisation est une condition, de plus, censée promouvoir la démocratie ; elle n’en est pas la condition. L’analyse de Charles EISENMANN souffre ainsi de son caractère statique alors qu’une analyse dynamique permet de rétablir la réalité du lien entre démocratie et décentralisation. Elle comporte enfin un dernier point critiquable : cet auteur raisonne en différenciant l’organisation du pouvoir de l’État (à travers sa forme) et la question de l’organisation de l’appareil administratif (il travaille bien en effet sur la décentralisation administrative). Or cette distinction perd de sa pertinence avec l’inscription constitutionnelle des collectivités territoriales, tel que le révèle le prolongement du modèle malbergien de la puissance territoriale. On fait face à un même phénomène, le pouvoir de et dans l’État, qui est appréhendé à travers, non plus seulement ses modalités horizontales d’organisation, mais également ses modalités verticales. Le prisme constitutionnel confère ainsi une unité à la question de l’organisation de l’État, qui rend caduque la distinction d’EISENMANN. On ne peut dès lors le suivre dans sa critique. D’un point de vue institutionnel, il semble bien que la décentralisation participe du renforcement de la démocratie libérale, à travers non seulement l’élection des organes locaux, mais également la libre gestion de leurs affaires par les différentes collectivités territoriales.

Un second courant relevant d’une approche individualiste centrée sur la préservation des droits fondamentaux critique quant à lui le lien entre décentralisation et démocratie, en s’appuyant sur le fait que la doctrine a apprécié plutôt négativement le fait que le principe de libre administration des collectivités territoriales soit toujours concilié restrictivement par rapport aux droits fondamentaux. Dominique ROUSSEAU estime, pour sa part, qu’il ne peut en aller autrement. Dans cette perspective, les collectivités territoriales sont en effet assimilées au pouvoir public, toujours potentiellement dangereux pour les droits individuels. Cet auteur prolonge, ce faisant, la position d’EISENMANN, en tentant de montrer que démocratie et décentralisation ne peuvent être assimilées, car elles relèvent de deux dimensions irréductibles l’une à l’autre. « L’ordre de la démocratie est [ainsi] celui des droits fondamentaux, de la constitution sociale pour parler comme HAURIOU, de l’espace public d’exercice des libertés ; l’ordre de la décentralisation est celui de l’organisation territoriale de la structure de l’État, de la répartition des compétences entre le pouvoir central et les autorités locales. Dans le vocabulaire constitutionnel moderne, l’ordre de la démocratie relève, principalement, du droit constitutionnel relationnel, l’ordre de la décentralisation principalement du droit constitutionnel institutionnel » ¹⁸⁵ . On ne peut que s’accorder avec ce constat de Dominique ROUSSEAU, même s’il faut, nous semble-t-il, le replacer dans son contexte. Dans une perspective stricte cherchant la protection des droits fondamentaux individuels, les collectivités territoriales peuvent bien entendu présenter un danger ¹⁸⁶ et doivent donc les respecter. Mais réifier cette distinction heuristique peut conduire à un contresens. Le droit constitutionnel institutionnel participe également de l’agencement de la démocratie. Les collectivités territoriales constituent en effet des cadres démocratiques, dont l’autonomie est à la fois porteuse de démocratie (selon les modalités définies dans le paragraphe précédent), et nécessairement soumise au respect de l’État de droit, afin de ne pas constituer une éventuelle entrave aux libertés individuelles. Mais de ce dernier point de vue, la problématique à l’œuvre au niveau des collectivités territoriales ne se distingue pas de celle de l’État. Il faut d’ailleurs constater, a contrario, la complémentarité entre les dimensions relationnelle et institutionnelle de la démocratie constitutionnelle ; celle-ci étant bien la condition sine qua non de celle-là. De ce point de vue, l’inscription constitutionnelle des collectivités territoriales contribue, non seulement à établir un lien (non une assimilation) entre décentralisation et démocratie, mais également à le promouvoir à travers le renforcement du pluralisme juridique ¹⁸⁷ et institutionnel.

Il apparaît ainsi qu’il existe bien un rapport entre décentralisation et démocratie. Celui-ci ne doit pas être entendu comme l’assimilation de la dernière à la première, contrairement à ce que les analyses positivistes laissent entendre. Il faut simplement, reprenant en cela la logique libérale à l’origine de ce lien, postuler que la décentralisation est une condition qui renforce la pratique démocratique, en ce qu’elle promeut la séparation (verticale) des pouvoirs. L’ère moderne a conforté ce postulat en inscrivant dans la Constitution les modalités de ces rapports. La constitutionnalisation de l’organisation verticale de l’État revient alors à organiser l’ensemble du champ de la démocratie politique, dans son acception étatique (stricto sensu) mais également territoriale. Dans cette optique, elle apporte un argument essentiel pour les tenants du lien entre collectivités territoriales et pouvoir politique. La Constitution, « canal par lequel la puissance se communique » ¹⁸⁸ , a en effet pour fonction d’organiser (horizontalement mais aussi verticalement) le pouvoir politique. Dès lors que les dispositions relatives à l’expression verticale du pouvoir figurent dans la Constitution, elles semblent bel et bien liées au pouvoir politique, selon des modalités qu’il reste à définir. Dans cette optique, à l’unité du pouvoir dans l’État se superposerait l’unité de la sphère de la démocratie politique, confirmant l’intégration des collectivités territoriales à l’expression du pouvoir politique par le biais de leur constitutionnalisation.