Nous souhaitons compléter cette revue de littérature en présentant quelques perspectives de recherche que nous décidons de rassembler ici bien qu’elles présentent des différences, notamment méthodologiques 24 , importantes et objets de débats entre leurs auteurs. Ces recherches ne traitent certes pas directement, ni uniquement de l’articulation entre villes et international. Ces travaux, s’ils sont loin de défendre un point de vue identique sur l’action publique urbaine, se construisent toutefois en grande partie, plus ou moins explicitement, sur une même contestation de la perspective déterministe anglo-saxone (rappelée ci-dessus) qui a longtemps dominé la production scientifique sur l’analyse de l’articulation entre villes et international. Les travaux menés autour de la notion de gouvernance urbaine permettent justement d’envisager différemment les représentations et les intérêts locaux dans des articulations entre villes et international, en analysant les actions initiées en termes de politique publique. Ils réintroduisent surtout le politique en s’intéressant précisément aux conditions de gouvernabilité de villes notamment lorsqu’elles sont aux prises avec des processus internationaux. Les travaux développés autour de la notion de métropolisation et surtout autour de celle de gouvernance (gouvernance urbaine essentiellement) 25 cherchent en effet à analyser les entités urbaines dans des contextes où elles sont confrontées à des phénomènes internationaux ou transnationaux qu’ils soient appelés européanisation, globalisation ou mondialisation. Nous ne procèderons pas ici à une revue détaillée de ces travaux 26 . Nous souhaitons plutôt souligner leurs apports dans les façons de concevoir les articulations entre municipalités urbaines et échelle internationale.
Si l’articulation entre villes et international est essentiellement lue comme le résultat de la globalisation, de l’européanisation ou encore du développement politique et économique 27 des villes et donc assimilée à un phénomène relativement récent, certains auteurs rappellent également la longue histoire des villes, leurs constructions à travers les relations ville-État, ainsi que le rôle que certaines d’entre elles ont joué dans la structuration des Etats-nations 28 . Patrick Le Galès propose ainsi l’hypothèse d’un « intermède historique » : les difficultés des Etats, la crise des relations internationales, la construction européenne contribueraient à la confusion des pouvoirs, elle-même favorable à un nouvel espace politique pour les villes 29 . Reste alors à savoir ce que serait cet espace. L’articulation ville-international devrait donc être pensée dans une perspective longue 30 et saisie à travers les relations villes-État, en évitant bien entendu de considérer ces relations comme autant d’encastrements ou d’imbrications hiérarchiques. Ces travaux postulent que capitaux, biens et personnes circulent au plan international, qu’informations et services doivent être présents et en relation dans toutes les parties du monde et, partant, que des points fixes vitaux apparaissent parmi lesquels les grands ensembles urbains. Ils expliquent, de fait, que les recompositions actuelles des Etats-nations (voire pour certains auteurs, leur retrait) favorisent la montée en puissance d’entités infra-nationales 31 ainsi que d’institutions ou d’associations supranationales. En s’intéressant aux conséquences socio-économiques et politiques ainsi qu’aux éventuelles perturbations de la répartition des pouvoirs et des formes de gouvernements urbains engendrés par de tels processus, ces travaux questionnent d’abord les capacités d’organisation locale notamment pour participer à de tels phénomènes. Ils interrogent, ensuite, leur capacité d’organisation avec d’autres institutions ou organismes (infranationaux ou supranationaux). Ils questionnent enfin le rôle du politique dans les choix effectués et les politiques mises en œuvre. Ces auteurs n’appréhendent donc pas les phénomènes internationaux seulement comme des phénomènes s’imposant aux acteurs locaux 32 . Plus, ils identifient principalement trois grandes raisons expliquant que les villes développent, à la fin du 20ème siècle et au début du 21ème siècle, des connexions à l’échelle internationale : la recherche de nouveaux investissements ou de nouveaux marchés pour les produits et les services élaborés par les entreprises locales ; l’obtention de ressources et de soutiens à l’échelle internationale ; la transformation des relations avec l’Etat. Dès lors, ces auteurs attribuent des intentions et des capacités d’action et de réaction aux acteurs locaux face aux processus internationaux dans lesquels ils seraient insérés.
Leurs enquêtes comparatives indiquent que les acteurs locaux, au moins dans les métropoles, sont en mesure de s’organiser collectivement pour élaborer et mettre en œuvre de telles actions 33 , notamment en réponse à une logique de concurrence entre villes 34 . Si une action collective est, dans nombre de travaux, mise en évidence (mobilisant alors des élites municipales et des acteurs économiques ou privés) et présentée comme propice à l’émergence d’une vision partagée des projets, Bernard Jouve et Christian Lefèvre rappellent qu’elle n’est toutefois pas donnée à l’avance 35 . Ces auteurs précisent en outre que la mobilisation locale ne résiste pas toujours à l’épreuve du temps et qu’elle s’essouffle, comme dans le cas de Bologne par exemple, au-delà de la technocratie locale et parfois d’associations patronales 36 . De fait, ils montrent que les évolutions observables au sein des villes tendent à accroître un phénomène de fragmentation résultant, selon eux, de la combinaison de l’internationalisation de l’économie et de la décentralisation politique. De vifs débats traversent ainsi les perspectives de recherche que nous rassemblons ici, notamment autour de la notion d’acteur collectif et de ce qu’elle recouvre 37 . Elles appellent à observer très précisément quels acteurs participent à ces actions collectives et à ces formes d’internationalisation des pratiques urbaines et à quel titre leur participation se développe. Les conclusions de ces travaux invitent toutefois à penser que, face à une offre internationale, les acteurs locaux peuvent s’organiser collectivement pour proposer une réponse et donc promouvoir une vision unifiée du local. Celle-ci pourrait toutefois, selon les contextes institutionnels, s’estomper au cours du temps et engendrer des perturbations dans les répartitions de pouvoir.
Ces travaux soulignent que les politiques et les actions urbaines élaborées et mises en œuvre dépendent largement de l’environnement institutionnel et politique, de l’organisation politico-administrative étatique ainsi que du contexte culturel. Ainsi, Bernard Jouve et Christian Lefèvre montrent comment le projet de cité métropolitaine de Bologne est conditionné par les interprétations et la mobilisation de la culture de la gauche moderniste de la ville 38 . Adoptant une toute autre posture de recherche 39 , Hank Savitch et Paul Kantor insistent sur l’aspect déterminant de l’interface entre local et national. Si, selon eux, un large univers de possibles est offert aux élites urbaines, le contexte institutionnel national et le cadre idéologique qui l'accompagne pèseraient encore très fortement sur les choix de ces élites. Aussi, ces travaux permettent de réintroduire le politique et de ne pas réduire, comme tendent à le faire les deux premières perspectives de recherche présentées ci-dessus, les stratégies internationales de villes à des activités inéluctables pour éviter le déclin des villes et fondamentalement déterminées par le contexte économique international. Ils invitent également à questionner les influences de contextes locaux sur l’élaboration d’une réponse municipale à une offre internationale ou sur la gestion locale d’un label international. Reste que ces travaux, notamment ceux réalisées dans des approches très macrosociologiques, ne permettent pas de saisir comment les échanges, les flux d’informations ou de personnes participent à la fabrique de projets urbains, de stratégies de rayonnement international ou encore à la constitution d’enjeux internationaux au sein des villes, en particulier lorsque ces derniers portent sur des objets pour lesquels des politiques internationales sont développées. Ils n’analysent pas non plus l’espace à travers lequel les villes sont censées retrouver un rôle politique. Sur ce dernier point, quelques pistes apparaissent, en creux, à travers des travaux portant sur les villes dans le contexte européen. Ces pistes pointent de possibles vecteurs d’import-export, voire de transferts de politiques publiques 40 . Ces travaux, soulignant la capacité de certaines élites urbaines à s’organiser aux échelles nationale ou européenne, mettent notamment en avant les outils que peuvent constituer les réseaux de villes 41 . De fait, depuis le début des années quatre-vingt, les réseaux de villes se sont multipliés : dans le contexte européen, les institutions et les politiques publiques tendraient à favoriser la participation des collectivités locales au processus européen, notamment à travers l’émergence ou la consolidation de réseaux de coopération 42 . L’institutionnalisation de l’Europe aurait ainsi donné un nouveau souffle et constituerait un puissant agent d’ouverture et d’internationalisation des villes 43 . Ces auteurs analysent les connexions entre villes et Union Européenne comme un miroir et un effet de l’intégration européenne. Les rares travaux sur les réseaux de villes dans le cadre de l’Union européenne soulignent l’existence de différentes formes de réseaux, dont la troisième 44 présente ce point commun avec l’Organisation des villes du patrimoine mondial d’être insérés dans des activités politiques et scientifiques d’une institution supranationale. Cette forme de réseaux irait au-delà des villes et inclurait des acteurs aux profils assez multiples et, comme les deux autres formes, elle constituerait des lieux privilégiés pour obtenir des informations, échanger des expériences, des idées, contester les programmes européens ou étatiques, ainsi que des lieux d’apprentissage de normes ou de style de politiques publiques ou encore d’hybridation des pratiques nationales ou urbaines. Ces réseaux transnationaux de villes demeurent encore peu étudié en tant que tels. Leur impact serait, de fait, difficile à appréhender. Patrick Le Galès pointe en outre que, si les réseaux transnationaux de villes apportent de la fluidité dans les hiérarchies existantes, ils reflètent encore largement les structures de pouvoir plus anciennes 45 . Force est toutefois de constater que ces perspectives de recherche se sont encore peu emparées de ces objets pour questionner les effets des réseaux transnationaux de villes sur les interdépendances avec d’autres niveaux d’action, sur le renouvellement des représentations des intérêts locaux, ou encore pour analyser les usages, au plan local, des circulations d’informations, de savoir ou de savoir-faire par le biais de réseaux transnationaux de villes, ni d’ailleurs pour questionner la participation des municipalités à l’élaboration d’activités politiques européennes 46 . Ils sont généralement étudiés au détour d’une interrogation plus générale et constituent très rarement le cœur du questionnement. Les différentes méthodes sur lesquelles reposent les travaux sur la gouvernance tendent en outre, selon nous, à enfermer les interactions analysées dans des couples demande/offre ou émetteurs/récepteurs, voire même dominant/dominé.
Si tous ces travaux s’appuient sur des comparaisons internationales ou nationales, des différences importantes existent dans le type de comparaisons (nombre de cas retenus) et de méthodes retenues (certains travaillent essentiellement de manière inductive quand d’autres, notamment les auteurs nord-américains, s’appuient sur des démarches hypothético-déductives).
Sans prétendre à l’exhaustivité, le lecteur peut se reporter à : Graham (Katherine A.), Phillips (Susan D.), Urban Governance in Canada. Representation, resources and restructuring, Toronto, Harcourt Brace Canada, 1998 ; Leresche (Jean-Philippe), Joye (Dominique), Bassand (Michel), Métropolisations : interdépendances mondiales et implications lémaniques, Genève, Georg, 1995 ; Leresche (Jean-Philippe), Gouvernance locale, coopération et légitimité. Le cas suisse dans une perspective comparée, Paris, Pedone, 2001 ; Jouve (Bernard), Lefèvre (Christian), « De la gouvernance urbaine au gouvernement des villes ? Permanence ou recomposition des cadres de l’action publique en Europe », Revue Française de Science Politique, n° 6, 1999, p. 835-854 ; Jouve (Bernard), Lefèvre (Christian), Villes, métropoles, Paris, Economica, 1999 ; Jouve (Bernard), Lefevre (Christian) (dir.), Métropoles ingouvernables : les villes européennes entre globalisation et décentralisation, Paris, Elsevier, 2002 ; Le Galès (Patrick), Politiques urbaines et développement local, L’Harmattan, Paris, 1993 ; Le Galès (Patrick), « Du gouvernement local à la gouvernance urbaine », Revue Française de Science Politique, n° 1, 1995, p. 57-95 ; Le Galès (Patrick), Le retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, Paris, Presses de Science Po, 2003 ; Savitch (Hank) et Kantor (Paul), Cities in the international Marketplace. The political Economy of Urban Development in North America and Western Europe, Princeton, Princeton University Press, 2002.
Cette notion vise essentiellement à souligner et à affirmer les limites de la notion de gouvernement ainsi qu’à reconnaître l’obsolescence de la division classique entre État, société et marché. Nous ne reviendrons pas ici sur les débats autour de l’utilisation de la gouvernance urbaine comme outil d’analyse, voir pour cela Jouve (Bernard), La Gouvernance urbaine en questions, L’Harmattan, Paris, 2003 et Gaudin (Jean-Pierre), Pourquoi la gouvernance ?, Paris, Presses de Science Po, coll. « La bibliothèque du citoyen », 2002. Les auteurs travaillant sur la gouvernance urbaine sont d’accord pour dire que cette notion permet de faire état d’un double phénomène dans le contexte de mondialisation et de recomposition des Etats : la ville apparaît comme un lieu de régulation politique, économique et sociale et le politique serait en capacité de mobiliser les acteurs.
La plupart de ces travaux portent principalement sur des politiques économiques ou sur le rôle des intérêts économiques dans l’élaboration de politiques urbaines. Bernard Jouve et Christian Lefèvre ont toutefois montré que même si le rôle de ces intérêts économiques dans la structuration et dans la direction de modes de gouvernance urbaine s’est fortement accru, il n’est pas devenu central. Jouve (Bernard), Lefèvre (Christian), Villes, métropoles, op. cit. D’autres types de motivations peuvent ainsi stimuler l’élaboration de connexions entre villes et institutions situées au-delà des Etats.
Voir notamment le chapitre 2 « La longue histoire des villes européennes » de l’ouvrage de Le Galès (Patrick), Le retour des villes européennes…, op. cit.,
Le Galès (Patrick), Le retour des villes européennes…, op. cit., p. 106.
C’est également ce que montrent les travaux de Pierre-Yves Saunier, Renaud Payre ou Antoine Vion sur lesquels nous reviendrons ultérieurement.
Les travaux portant sur la gouvernance urbaine s’inscrivent donc dans la suite de ceux portant sur le réveil des régions. Voir Jones (Borry), Keating (Mickael), The European Union and the Regions : Patterns in Core and Periphery Development, Oxford, Clarendon Press, 1995 ; Rhodes (Martin) (dir.), Regions and the New Europe, Manchester, Manchester University Press, 1995 ; Jeffrey (Charlie) (dir.), The Regional dimension of the European Union, Londres, Frank Cass, 1997 ; Le Galès (Patrick), Lequesne (Christian), Le paradoxe des régions en Europe, Paris, La Découverte, 1997 ; Jouve (Bernard), Négrier (Emmanuel) (dir.), Que gouvernent les régions en Europe ?, Paris, L’Harmattan, coll. « Logiques politiques », 1998. Ces travaux sur la gouvernance urbaine inspirent amplement les réflexions actuelles menées autour des changements d’échelle. Les discussions lors de la table ronde n° 6 intitulée « Villes, régions, Etats, Europe : l’action publique à l’épreuve des changements d’échelle » et organisée par Alain Faure, Pierre Muller, Jean-Philippe Leresche, Stéphane Nahrath et Iannis Papadopoulos (lors du 8ème congrès de l’Association Française de Science Politique tenu à Lyon du 14 au 16 septembre 2006) ont notamment conclu qu’un éventuellement changement d’échelle proviendrait essentiellement de l’investissement « des métropoles et des régions (…) [dans des] espaces de codification de la domination, au sens où [ces entités] revendiquent une fonction active de régulation des forums et des arènes de la négociation politique ». Voir Faure (Alain), Muller (Pierre), « Les changements d’échelle en science politique : objet classique, questions nouvelles », Communication lors du 4ème colloque du développement local et de l’action publique, FUCAM, Arlon (Belgique), 7 avril 2006.
Hank Savitch rappelle ainsi que la mondialisation correspond à un large phénomène amorçant un changement de nature dans la régulation politique et économique des sociétés nationales et notamment des grandes villes. Ce changement serait lié au poids d'interactions technologiques, économiques, sociales et culturelles. Voir Savitch (Hank), « Comment évolue la mondialisation et que laisse-t-elle augurer pour les villes ? », Revue internationale des sciences sociales, n°172, p. 203-214, 2002.
Voir, dans des configurations très différentes, les mobilisations collectives étudiées par Le Galès (Patrick), Politiques urbaines…, op. cit. ; Pinson (Gilles), Projets et pouvoirs dans les villes européennes. Une comparaison de Marseille, Venise, Nantes et Turin, Thèse de science Politique, Université Rennes I / IEP de Rennes, 2002 ou encore Kipfer (Stefan), Keil (Roger), « Toronto Inc ? Planning the Competitive City in the New Toronto », Antipode, vol. 34, n° 2, 2002, p. 227-264.
Bob Jessop a montré combien le discours sur la concurrence urbaine constituait un attrait important pour les élites urbaines : Jessop (Bob), « Capitalism and its future : Remarks on Regulation, Government, and Governance », Review of International Political Economy, vol 4, n°3, p. 117-131, 1997.
Jouve (Bernard), Lefèvre (Christian), Villes, métropoles, op. cit.
Ibid.
Voir notamment l’introduction de Jouve (Bernard), Lefèvre (Christian), Villes, métropoles, op. cit., p. 13-37.
Ibid.
La comparaison de dix villes ouest-européennes et nord-américaines (qui pour l’ensemble restent de très grandes villes), à partir d’une démarche hypothético-déductive, constitue une approche macroscopique visant, en outre, essentiellement à répondre à la question de la convergence.
Voir Russeil Sarah, « Transfert de politiques publiques », dans Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Science Po, 2004, p. 444-452.
Le Galès (Patrick), Le retour des villes européennes…, op. cit.
On retrouve alors ici les phénomènes de gouvernance multi-niveaux qui visent à caractériser la production d’actions ou de politiques publiques impliquant différents niveaux d’action, par exemple à l’échelle de l’Union européenne, par des acteurs multiples et aux profils pluriels. Christian Lequesne montre par exemple comment la politique de la pêche résulte notamment de la participation d’acteurs locaux et de confrontations, notamment entre des logiques gouvernementales et des intérêts professionnels structurés au plan local. Voir notamment Lequesne (Christian), L’Europe bleue, Paris, Presses de Science Po, 2001. Le dernier ouvrage de Neil Brenner souligne (sans toutefois véritablement expliquer comment) que la mise en place de réseaux de coopération entre villes à l’échelle européenne, à partir des années quatre-vingt-dix, résulte notamment de « projets d’État », voir Brenner (Neil), New State Spaces. Urban Governance and the Rescaling of Statehood, Oxford, Oxford University Press, 2004. En outre, d’autres travaux portant sur les ONG ou sur le fonctionnement des Nations-Unies ont mis en évidence le rôle des circulations et, partant, des réseaux transnationaux dans l’élaboration d’activités politiques internationales. Voir par exemple « Les ONG face aux mouvements altermondialistes », Revue Française de Science Politique, vol. 54, n°3, 2004.
Goldsmith (Mickaël), « Local Government », Urban Studies, vol. 29, n° 3-4, 1992, p. 393-410.
Cette troisième forme de réseaux serait constituée des réseaux thématiques de villes organisés à partir de programmes européens tels que Pauvreté 3, Leda, Leader, etc. Le premier type correspond aux réseaux développés autour de la défense d’un intérêt collectif des villes sur une base de secteur économique, le second recouvre, selon la typologie des auteurs, les regroupements de villes possédant une caractéristique ou un intérêt singulier. Benington (John), Harvey (Janet), « Networking in Europe », dans Gerry Stoker, The New Management of British Local Governance, Basingstoke, Macmillan, 1999, p. 191-221.
Le Galès (Patrick), Le retour des villes européennes…, op. cit., p. 153.
Remarquons toutefois que Patrick Hassenteufel, Blanche La Bihan-Youinou, Patricia Loncle-Moriceau et Antoine Vion ont montré, en travaillant sur les capacités d’action locales dans une perspective toutefois assez différente de celles adoptées dans les travaux portant sur la gouvernance, que l’action de l’Organisation mondiale de la santé en termes de redéfinition de la santé publique à travers le programme healthy cities a conduit à la mise en place d’un réseau de villes dont Rennes est devenue le leader pour la France. Ces auteurs soulignent que l’impulsion de l’Organisation mondiale de la santé constitue l’un des trois phénomènes facilitant une nouvelle problématisation de la santé publique au niveau municipal. Hassenteufel (Patrick), Le Bihan-Youinou (Blanche), Loncle-Moriceau (Patricia), Vion (Antoine), « L’émergence problématique d’une nouvelle santé publique. Forums d’action publique et coalitions de projets à Rennes et à Brest », dans Didier Fassin, Les figures urbaines de la santé publique. Enquêtes sur des expériences locales, Paris, La découverte, 1998, p. 84-109.