Les stratégies internationales des villes comme actions publiques

Les villes sont appréhendées ici à travers le terme de municipalité urbaine afin d’étudier la gestion du label international par leurs représentants politiques et leurs agents administratifs. Nous nous intéresserons donc peu aux actions élaborées et mises en œuvre par des acteurs privés ou des associations, sauf si des élus ou des employés municipaux sont amenés à y prendre part ou à les relayer, voire à les développer. Dans la démarche adoptée ici, les représentants des villes sont censés être dotés d’une capacité à répondre aux problèmes liés au territoire communal et à assurer son intégration politique et sociale ainsi que d’une capacité de représentation des intérêts et des groupes sociaux qui le composent. Autrement dit, ils sont censés être dotés d’une capacité politique. Cette dernière est, compte tenu notamment des principaux éléments présentés dans la revue de littérature, indissociable du rôle que joue l’État dans la gestion du territoire communal ainsi que des dynamiques nationales et transnationales qui le traversent ⁶⁸ .

Les stratégies internationales de villes sont appréhendées, dans notre recherche, comme des actions publiques, dont nous chercherons à repérer les particularités par rapport aux politiques urbaines, et comme le résultat de décisions mobilisant des acteurs multiples et impliquant plusieurs niveaux d’action (infranationaux, nationaux et supranationaux). Il s’agit alors de prendre en compte les actions d’institutions publiques, celles d’acteurs multiples, ainsi que celles résultant d’interactions et d’interdépendances plurielles pour produire des formes de régulations et, partant, de mener une sociologie politique de l’action publique ⁶⁹ . Autrement dit, cette action publique est conçue comme la résultante de stratégies enchevêtrées d’acteurs et de configurations d’acteurs qui suivent un schéma décisionnel relevant d’une accumulation de régulations négociées, à l’image de ce que conclut Pierre Lascoumes dans son étude de la politique de l’environnement. Un tel schéma décisionnel s’inscrit davantage dans l’horizontalité ou la circularité qu’il n’obéit à une conception linéaire ou hiérarchique ⁷⁰ . L’analyse de l’action publique part du constat d’un déplacement d’une régulation centralisée à une régulation multipolaire, caractérisée par la co-existence de multiples niveaux d’action et par des interdépendances fortes entre des acteurs nombreux et aux profils pluriels. De fait, les conclusions de notre propre mémoire de DEA ont d’abord souligné qu’une multitude d’acteurs, locaux, nationaux et internationaux, affiliés à différentes instances institutionnelles participent à la fabrique de biens du patrimoine mondial et à leur gestion. Elles ont ensuite pointé qu’aucun acteur ne maîtrisait l’ensemble des processus de la fabrique et de la gestion des biens du patrimoine mondial et elles ont de fait questionné l’opportunité d’une analyse de cette entreprise internationale en termes de politiques publiques. Aussi serons-nous attentive au programme spécifique au sein duquel s’inscrit la fabrique de la Liste du patrimoine mondial, aux légitimités, notamment gouvernementales, qui le pilotent, aux pratiques à travers lesquelles ce programme s’incarnerait (existence de contrôles, de subventions, de financements, de normes, de campagne de communication, de formation, etc.) et aux publics qu’un tel programme pourrait viser. Etudier la fabrique du patrimoine mondial comme politique publique internationale permet alors d’analyser comment cette politique ou cette action internationale consolide ou modifie des enjeux, des ressources et des contraintes des acteurs locaux et de l’action publique urbaine.

Une action publique ne peut se réduire à l’application de règles produites une fois pour toutes, par des acteurs les imposant aux autres. Elle résulte, au contraire, de discussions et de négociations entre des acteurs situés à différents niveaux et créant ou modifiant ces règles tout au long du processus ⁷¹ . Comprendre la fabrique du patrimoine mondial nécessite donc de saisir non seulement les relations et les interactions formelles, mais également les interdépendances et les échanges informels entre les multiples scènes concernées. Aussi serons-nous amenée à analyser la quête, l’obtention et la gestion d’un label international et l’élaboration des stratégies qui en découlent par des configurations d’acteurs ⁷² comprenant des individus affiliés à différentes loyautés qu’elles soient municipales, nationales ou encore transnationales (des élus locaux, des représentants de l’État, des agents d’organisations internationales ou encore des participants de réseaux transnationaux) dont les influences dans les décisions et les choix réalisés sont plus ou moins déterminants selon les moments et selon les actions.

Cette démarche nous permet d’interroger la mise en compatibilité d’une action publique impliquant une pluralité d’acteurs, de scènes et de niveaux d’action, pour laquelle la notion de régulation ⁷³ peut utilement être mobilisée. Elle questionne également les formes prises par l’action publique ainsi que ses conséquences et, en particulier, les différentes réceptions de cette action : la légitimité d’une action publique est en effet aujourd’hui dépendante de l’efficacité de ce qui est produit ⁷⁴ . La question de la légitimité renvoie directement à la position ou aux positions qu’occupent les villes, ou leurs représentants, dans l’espace transnational de circulation. Elle renvoie également aux conséquences auxquelles s’exposent les acteurs prenant part à de telles activités, notamment les acteurs politiques. Dès lors, elle nous incite à regarder d’abord en quoi et comment le label Ville du patrimoine mondial pourrait constituer une source de légitimité dans une période où les municipalités font face à de fortes exigences citoyennes à l’égard du cadre de vie, du développement économique ainsi que du patrimoine ⁷⁵ . Elle invite ensuite à s’interroger sur les conditions dans lesquelles ce label international et, plus généralement, le transnational peuvent devenir des sources de légitimité des municipalités urbaines. Autrement dit, il s’agit de regarder comment des contraintes de légitimation agissent et définissent en partie l’élaboration de stratégies internationales des villes et les participations municipales à un espace transnational spécifique ⁷⁶ .

Nous nous sommes donc particulièrement intéressée à la fragmentation des processus décisionnels, à l’influence des circulations d’individus et d’informations pour comprendre la fabrique des biens du patrimoine mondial, la quête et l’obtention, par des municipalités, d’un label international. Les conclusions alors établies permettent ensuite de réinterroger les régulations et les circulations au sein d’un espace transnational spécifique et, partant, de proposer des éclairages sur les conséquences (par exemple pour ce qui a trait aux capacités organisatrices des municipalités urbaines) de la participation d’une multitude d’acteurs à de tels processus décisionnels. Les allers et retours entre les enquêtes de terrain et cette posture analytique nous ont conduite à opter pour un séquençage de l’action publique observée : la quête et l’obtention du label sont d’abord étudiées en tant que moments donnant à voir les scènes (notamment locales, nationales et internationales) en interaction ; la gestion du label est l’objet de la troisième partie, celle-ci s’interrogeant davantage sur les capacités auto-organisatrice des villes pour prendre part à l’espace transnational. En suivant les principaux protagonistes au fil de leurs actions, il est possible de comprendre leurs actes et de repérer les scènes sur lesquels ils obtiennent des ressources ainsi que les régulations politiques qui s’opèrent ⁷⁷ . Reste alors à savoir comment appréhender ces acteurs, leurs actes, leurs discours et leurs interactions dans ces processus d’élaboration et de mise en œuvre d’actions publiques. Il serait possible de se référer à la notion de réseaux d’action publique dans l’analyse que nous proposons ici ⁷⁸ . En cartographiant les structures des réseaux, nous serions alors à même d’identifier des schémas de relations complexes et de mener une comparaison fine entre Lyon et Québec. Toutefois, et outre le fait que cette notion connaisse aujourd’hui des usages très divers, en s’intéressant d’abord à la structuration et au fonctionnement de ces réseaux, elle ne permet pas suffisamment, selon nous, de dépasser les approches nationales de l’action publique portant sur le patrimoine, de repérer les spécificités liées au patrimoine mondial, ni de bien saisir les phénomènes d’import-export ou d’innovation pouvant alors intervenir. Devant cette difficulté, les analyses de phénomènes transnationaux nous semblent apporter une autre approche et d’autres outils stimulants et plus pertinents.