Soutenir les candidatures locales : l’action informelle des délégations nationales

L’étude des participations aux réunions du Comité du patrimoine mondial entre 1978 et 1998 montrent que toutes les délégations nationales le souhaitant y assistent. Ces dernières, présidées par l’ambassadeur du pays auprès de l’Unesco, sont constituées principalement de savants du patrimoine, de représentants politiques et de hauts-fonctionnaires. Les réunions du Comité du patrimoine mondial correspondent donc à un espace où des représentants des sites proposés, des représentants nationaux, des agents de l’Unesco et des évaluateurs des organes consultatifs sont susceptibles de se croiser. Les travaux des participants à ces réunions portent sur l’ensemble de la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial et ne peuvent être réduits à l’examen des propositions d’inscription sur la Liste du patrimoine mondial. L’analyse de cette activité spécifique doit donc être resituée dans un contexte plus général. Les échanges, les discussions et les circulations observées précédemment (au sein de l’Icomos international, entre municipalité et État) impliquent deux positionnements bien distincts des délégations nationales : elles sont tour à tour porteuses des logiques internationales et représentants des propositions d’inscription. Il s’agit ici d’observer comment ces deux rôles sont tenus et comment les activités de lobbying des maires lyonnais et québécois se déclinent alors.

L’analyse des séances de travail au cours de ces réunions a montré que la parole était distribuée de manière très formelle, que des règles et des rites encadraient les échanges et les discussions. Les présentations et les informations complémentaires sur les nouvelles propositions ne sont réalisées que par les évaluateurs des organes consultatifs. Ils développent alors un discours scientifique, présentent les sites en fonction des critères internationaux et donnent leur avis sur la pertinence de l’inscription de ces sites et leurs recommandations. Ils sont, dans ce cas, les porte-parole de l’Icomos international. Parallèlement à ses présentations officielles, les membres des délégations nationales dont un bien est proposé à l’inscription n’ont pas le droit, pendant les séances de travail, de s’exprimer sur ce bien avant le vote. Les séances de travail n’offrent donc pas la possibilité aux délégations de défendre officiellement une proposition, même si certains de leurs membres sont adhérents de l’Icomos. Le chapitre trois a montré que cette règle est cependant contournée lors des votes grâce à l’établissement de coalitions pour contrer certaines recommandations défavorables de l’Unesco. Ces alliances sont possibles, parce que les discussions informelles et les possibilités de lobbying sont nombreuses en marge de ces séances de travail. Comme le fait remarquer cet agent de Parcs Canada participant de longue date à la délégation canadienne, ces échanges et ces propos en off sont finalement souvent décisifs :

‘« C’est sûr qu’il se passe beaucoup de choses entre les séances de travail, comme dans toutes réunions officielles. C’est en dehors des travaux collectifs que nous discutons par exemple avec les membres de l’Icomos, que nous développons des connaissances, que nous apprenons des expériences, etc. » ⁷⁶¹ ’

Les ambassadeurs et les membres des délégations nationales interviennent, au cours de la réunion du Comité du patrimoine mondial, à deux titres et finalement à deux moments distincts. Le premier de ces moments correspond aux séances de travail : les membres de délégations nationales se conforment aux règles et aux rites de l’espace du patrimoine mondial, exposent les stratégies et défendent les préoccupations et les intérêts de leur pays dans le respect de la Convention du patrimoine mondial. Ainsi les interventions, certes peu nombreuses, lors des débats relatifs à l’examen des propositions d’inscription, portent-elles essentiellement sur l’authenticité ou la valeur universelle exceptionnelle des sites proposés ⁷⁶² . Le second moment est moins formel, moins stable également. Lors des pauses, des déjeuners et des dîners, les membres des délégations adoptent, lorsqu’ils le peuvent ou le veulent, leur casquette de porte-parole, de défenseurs des sites nationaux proposés à l’inscription et opèrent un lobbying en faveur des propositions auxquelles ils sont favorables. Il s’agit alors de discours davantage politiques. Certains membres de délégations l’exposent très clairement, d’où il ressort que ces discussions off sont perçues comme une entorse aux régulations formelles et au bon déroulement de la fabrique de la Liste du patrimoine mondial :

‘« C’est lors des pauses que les délégations les plus politiques développent des stratégies de partenariat avec d’autres délégations pour obtenir ce qu’elles veulent. Ces délégations, extrêmement politiques, sont essentiellement présentes lors de l’examen des propositions d’inscription. Le reste des travaux les intéresse visiblement beaucoup moins. Je crois que nous sommes à travers ces comportements en train de dévoyer complètement la Liste du patrimoine mondial. » ⁷⁶³ ’

De tels échanges auraient eu lieu en 1985 entre certains membres de la délégation canadienne et d’autres participants à la réunion du Comité du patrimoine mondial, ce que rappelle Jacques Dalibard :

‘« Oui, il y a des discussions pendant les pauses, il fallait expliquer que Québec méritait d’être sur la Liste, oui, mais aussi qu’il y a de nouveaux critères et que l’Icomos est favorable, etc. Mais en fait ce sont surtout l’ambassadeur et le sous-ministre qui ont discuté. Les gens de la ville étaient finalement absents. »’

Les tractations auxquelles plusieurs récits rétrospectifs de Québécois font allusion se déroulent essentiellement entre ces séances de travail. Elles impliquent généralement des membres de délégations nationales, rarement toutefois ceux qui sont par ailleurs adhérents de l’Icomos international. Ces tractations s’effectuent dans la plupart des cas, en l’absence des gestionnaires des sites proposés à l’inscription. Le lobbying alors réalisé correspond au principal rôle que les gestionnaires de site attendent des délégations, comme le souligne, en le déplorant, cet agent de la Délégation permanente française auprès de l’Unesco :

‘« Parfois les gestionnaires de sites oublient que la délégation française participe au vote et nous demandent trop d’être leur porte-parole. Mais c’est la crédibilité de la France qui est en jeu et c’est à nous de dire et de traduire les positionnements de la France en matière de patrimoine à l’échelle internationale. Chacun son jeu donc. » ⁷⁶⁴ ’

Les récits de membres des délégations française et canadienne professionnellement impliqués dans la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial insistent en effet sur la crédibilité nécessaire des propos et des thèmes défendus par les délégations nationales. Ils sont eux-mêmes insérés dans des chaînes d’interdépendances complexes liant le secrétariat du Comité du patrimoine mondial, les organes consultatifs et les institutions nationales dont ils dépendent. Le patrimoine mondial et les nouvelles inscriptions constituent alors également un enjeu de légitimation pour eux. Ceci ne leur permet pas toujours de répondre entièrement aux attentes des gestionnaires de site. De fait, ces attentes locales sont d’autant plus importantes qu’il est finalement rare que des élus municipaux assistent aux réunions du Comité du patrimoine mondial. Ainsi, aucun Lyonnais ne participe à la délégation française lors de la réunion du Comité du patrimoine mondial en décembre 1998 ⁷⁶⁵ . Ces acteurs n’auraient plus prise sur l’action lors de la réunion du Comité du patrimoine mondial et investiraient les acteurs nationaux de tous les pouvoirs de représentation. Certains Lyonnais se targuent d’ailleurs, a posteriori, d’avoir fait preuve d’une grande distance vis-à-vis de la décision du Comité du patrimoine mondial, à l’image de Régis Neyret :

‘« J’ai appris la nouvelle des Japonais eux-mêmes. En fait, ils avaient envoyé des journalistes sur place à Lyon et en début d’après-midi, j’étais au café quand des journalistes japonais donc sont entrés et nous ont parlé de l’inscription… C’est comme cela que je l’ai appris. Ensuite bien sûr il y a eu l’annonce officielle par l’Hôtel de ville. Mais nous étions surs de notre fait et nous n’avions pas à nous déplacer. » ⁷⁶⁶ ’

Si la délégation canadienne est, elle, accompagnée de deux personnalités québécoises en décembre 1985 à Paris (le maire, Jean Pelletier, et Serge Viau, alors directeur de la Division du Vieux Québec), elles ne participent pas à l’ensemble des travaux du Comité du patrimoine mondial. Ces Québécois souhaitaient surtout être présents lors de l’annonce des inscriptions, ils n’ont pu cependant y assister, comme l’expliquent le maire de Québec et son collaborateur :

‘« Etiez-vous présent lors de la décision ?’ ‘Oui, oui. Nous étions là et remarquez que non, dans le fond, c’est assez curieux [rire]. On nous avait dit, nous étions une petite délégation de Québec qui comprenait un sous ministre du ministère de la Culture, qui comprenait un maire, moi et puis quelques autres personnes et on s’était fait dire que le comité du patrimoine mondial commençait a siégé à ce moment là et Mr Pelletier lui avait… on s’était fait dire que la décision interviendrait le… on était arrivé le lundi ou quelque chose comme cela, et la décision devait intervenir le vendredi. Et Mr Pelletier avait planifié un voyage et il était parti à Bordeaux pour une petite mission de deux jours et il devait revenir et moi je n’avais pas prévu d’aller au comité du patrimoine mondial ce jour là, sauf le sous ministre à la culture qui a dit qu’il allait assister à tout cela et finalement il nous a téléphoné en disant « finalement ils ont chambardé l’agenda et ils ont pris la décision maintenant », moi je n’ai pas assisté à la discussion, mais il paraît que cela s’est fait en 5 min de discussion, il y avait le rapport d’Icomos qui recommandait et puis voilà. Cela a été un peu la surprise, donc j’ai tout de suite appelé Mr Pelletier à Bordeaux pour savoir ce que nous faisions… Mais nous étions allés après par la suite, je pense que c’était le vendredi justement, Mr Pelletier et moi… et Mr Pelletier avait fait une intervention de remerciement. » ⁷⁶⁷ ’ ‘« Pourquoi avez-vous souhaité aller à Paris ?’ ‘C’était une grande nouvelle que nous attendions. C’était important d’être présent de pouvoir remercier les gens. Bon au final, j’étais à Bordeaux et non à Paris, donc je ne sais pas comment s’est déroulé la discussion. Mais apparemment tout est allé très vite. Il n’y a pas eu de remarques et au moins le monde reconnaissait que nous avions du patrimoine à Québec. » ⁷⁶⁸ ’

La composition de la délégation canadienne reflète les mobilisations locales, provinciales et nationales. La présence du maire de Québec et de son collaborateur est avant tout la manifestation de l’importance qu’ils accordent à la décision du Comité du patrimoine mondial. Il apparaît ici que ces gestionnaires de site, lorsqu’ils réussissent à assister à la réunion, n’ont finalement aucun droit d’expression et ne peuvent être les porte-parole des propositions d’inscription. Cet agent fédéral canadien fait état de la situation d’attente dans laquelle les gestionnaires de site seraient alors :

‘« Les délégations, ce sont d’abord les professionnels du patrimoine, parfois les gestionnaires de sites, mais c’est très rare. Je n’étais pas là quand Québec a été inscrit, mais je ne crois pas que depuis des gestionnaires soient venus. Il n’y a rien d’obligatoire pour eux à ce stade et surtout il n’y a plus rien à faire… juste attendre. » ⁷⁶⁹ ’

Au sein de l’espace transnational du patrimoine mondial, la parole n’est pas donnée directement aux gestionnaires quotidiens des sites proposés à l’inscription. Les enquêtes de terrain ne nous permettent cependant pas d’affirmer qu’ils sont maintenus à l’écart des discussions ou qu’ils s’en extraient eux-mêmes. Ils sont toutefois représentés à double titre dans l’espace transnational : par les évaluateurs et par les délégations nationales. L’analyse des circulations au sein de l’Icomos international a mis en évidence des échanges, des discussions, des activités de lobbying d’autant plus importantes que la proposition constituait un enjeu pour le comité national, comme c’est le cas à Québec. Les conditions de possibilité pour que certains gestionnaires de site puissent influer sur le discours des évaluateurs existent. L’étude qui précède montre qu’une opportunité existe également d’infléchir en leur faveur le discours informel des délégations nationales. En s’approchant des lieux de décision des organisations internationales, ces élus municipaux sont toutefois contraints de se faire représenter par l’État. Les administrations étatiques sont ainsi confortées dans leurs actions et leurs politiques portant sur le patrimoine et les acteurs municipaux maintenus officiellement à l’écart des activités politiques internationales de définition des biens du patrimoine mondial. Les deux positionnements des délégations nationales ne sont donc pas déployés au même moment, ni selon des modalités similaires. Elles caractérisent finalement les tensions existant entre les membres du Comité du patrimoine mondial pour lesquels les frontières étatiques font sens et les adhérents de l’Icomos international dont les travaux tendent à se développer au-delà des frontières nationales. Ces derniers sont cependant, à travers le développement de l’enjeu patrimoine mondial, fortement soumis à des logiques nationales. Les comités nationaux français et québécois de l’Icomos cherchent, comme vu plus haut, des appuis à tous les échelons gouvernementaux. Certains de leurs adhérents sont systématiquement membres des délégations auprès du Comité du patrimoine mondial, renforçant ainsi le poids des dynamiques nationales au sein de la scène transnationale. Des logiques étatiques et nationales, en particulier à travers l’implication d’adhérents des comités nationaux de l’Icomos et des services étatiques mobilisés, semblent ici déterminer le déroulement de la fin de la procédure d’inscription. Les dernières évolutions du cadre normatif de la fabrique de la Liste du patrimoine mondial (la limitation d’une proposition par an et par pays pour les biens culturels notamment) impliquent en outre que le principal filtre des inscriptions sur la Liste du patrimoine mondial s’exerce au niveau national.

Loin donc de rester passifs pendant le processus de décision, les élus locaux apparaissent, au terme de cette analyse, impliqués à divers titres dans le travail politique à l’œuvre. Certes, leurs actions influent relativement peu sur le processus de « transnationalisation » du patrimoine local et sur le contenu des justifications des inscriptions. Les circulations réalisées au cours de ce processus engendrent toutefois des interactions entre « problématisations » locales du patrimoine mondial et enjeux politiques nationaux et internationaux. Mieux, en défendant les candidatures urbaines dans des face-à-face avec des acteurs portant ou participant à ces activités déclinées au-delà des Etats, des acteurs locaux s’en impreignent. Ainsi, la visite in situ tend à renforcer les différentes facettes de l’enjeu politique local constitué progressivement autour de la candidature auprès de l’Unesco : elle correspond en effet à un moment où les activités politiques et scientifiques internationales et surtout les débats internationaux et nationaux que ces dernières suscitent sont dévoilés. Reste que les perturbations apparaissent d’ores et déjà limitées par les « logiques domestiques » : les intérêts locaux relatifs au patrimoine ou au patrimoine mondial ne sont pas seulement pensés à travers des catégories construites dans le cadre de l’« entre monde » savant, ces catégories et les discours savants qu’elles produisent entrainent une série de traduction de ces discours en fonction des besoins momentanés des pratiques urbaines et des contextes historiques construits. La réunion du Comité du patrimoine mondial est alors saisie, par quelques acteurs municipaux, comme une opportunité d’influer sur les décisions d’inscription, donc sur la fabrique des biens du patrimoine mondial. L’implication de ces acteurs dans les activités politiques de l’espace transnational se révèle toutefois beaucoup plus complexe que la cooptation d’acteurs locaux aux activités scientifiques. De fait, les organisations politico-administratives étatiques imposent certaines règles qui tendent à rendre les élus municipaux dépendant de l’État dans un tel contexte et donc à minimiser leur participation d’abord à l’inscription du site local et ensuite aux activités politiques portant, de manière plus globale, sur le patrimoine mondial.

Ce chapitre revient sur la face cachée de la fabrique des biens du patrimoine mondial en étudiant les interactions, les connexions et les circulations informelles se déroulant lors de la procédure d’évaluation et du processus de décision. Il montre que loin d’être un processus linéaire s’imposant aux acteurs locaux, l’inscription sur la Liste du patrimoine mondial résulte de circulations d’individus et d’actes n’apparaissant finalement que très peu dans les résultats de cette étape. Des acteurs locaux, cherchant à influer sur le résultat, participent donc largement au travail politique qui sous-tend le processus de décision. L’analyse précédente montre toutefois qu’à ce stade le travail des acteurs locaux ne porte pas tant sur les justifications et sur la « transnationalisation » du patrimoine local que sur la sensibilisation des savants du patrimoine mondial à leur « problématisation » du patrimoine local. Le renouvellement des représentations locales et nationales des patrimoines historiques lyonnais et québécois, repéré au cours de l’analyse des trois premiers chapitres de la thèse ne pose pas de problème aux acteurs intervenant ici.

Les participations locales à ce travail politique engendrent des possibilités d’effets en retour non seulement sur les individus qui accomplissent de telles expériences, mais également sur certains de leurs partenaires. Ces effets en retour sont principalement de deux ordres. Ils se traduisent d’abord par la diffusion locale de l’enjeu politique lié au patrimoine mondial au-delà des seuls fabricants des dossiers de candidature. Les petites perturbations des équilibres établis autour de l’élaboration et de la mise en œuvre de politiques urbaines apparaissant alors au cours de l’analyse sont masquées, lors de la visite in situ, par la volonté de présenter une « bonne gestion » locale du patrimoine et surtout sont rapidement intégrées dans les « logiques domestiques ». Reste que cette première diffusion des activités scientifiques et politiques internationales relatives au patrimoine mondial entraine quelques revendications et quelques velléités locales et oblige les élus locaux à afficher un lien entre patrimoine historique et patrimoine mondial. Les possibles effets en retour peuvent ensuite se traduire par la cooptation d’acteurs locaux dans des activités scientifiques portant sur le patrimoine mondial, pensées et mises en œuvre au plan international et, partant, l’implication d’acteurs locaux dans des débats nationaux et internationaux. L’implication directe d’élus municipaux dans des activités politiques relatives à la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial sont apparues, quant à elles, beaucoup plus complexes. Elles sont en effet amplement contraintes et maîtrisées par les organisations politico-administratives nationales.

Les réunions du Comité du patrimoine mondial voient donc se croiser des individus dont les profils, les ressources et les légitimités sont assez hétérogènes. Elles ne favorisent pas toutefois le même type de connexions entre tous les individus. Ainsi les relations entre savants du patrimoine ou du patrimoine mondial se renforcent-elles, alors que peu de liens se développent entre ces mêmes acteurs et les représentants politiques nationaux ou municipaux. De fait, dans l’espace transnational de circulation, incarné ici notamment par la réunion du Comité du patrimoine mondial, se développe une concurrence politique entre deux logiques de représentation de la Liste et de l’objet patrimoine mondial : une logique horizontale et transnationale de « secteur » (le patrimoine, sa protection) et une logique verticale d’arbitrage global. La prégnance de la seconde est corrélée à la constitution d’enjeux autour du patrimoine mondial à toutes les échelles, ainsi qu’entre elles, et donc à un engagement plus important aujourd’hui des hommes politiques (nationaux et locaux) ou des ambassadeurs auprès de l’Unesco. Elle résulte également du fonctionnement même de l’organe consultatif dont les logiques d’action sont en grande partie déterminée par des concurrences entre pratiques et dynamiques locales, nationales et continentales. Les fonctionnaires ou les agents des administrations publiques, souvent adhérents de l’Icomos international, portent certes les logiques de l’organisme transnational, mais également celles de leur pays d’origine. Les multi-affiliations des différents protagonistes tendent à faire des circulations de véritables enjeux de pouvoir. Si le déroulement même de la réunion tend à dépasser les clivages nationaux, les logiques intergouvernementales sont actuellement prégnantes par rapport aux stratégies transnationales théoriquement développées au sein de scènes telles que l’Icomos international ou l’Uicn. Reste que le travail politique dans lequel sont impliqués des acteurs municipaux tend finalement à développer au plan local une vision de la procédure d’inscription et de la Liste du patrimoine mondial plus globale que celle véhiculée au départ par les maires et engendrent les prémisses d’un apprentissage du patrimoine mondial au plan local.