3. Laisser la protection du patrimoine mondial à l’Etat

‘« Lorsqu'un bien a reçu l'approbation pour son inscription sur la Liste du patrimoine mondial, le processus de conservation et de sauvegarde commence vraiment. ’ ‘Aux quatre coins du monde des spécialistes sont quotidiennement au travail, ils analysent, cherchent et trouvent des solutions pour préserver cette grande richesse du patrimoine mondial culturel et naturel. » ⁸⁵⁸ ’

Le « processus de conservation et de protection » initié a priori lors de l’inscription de biens sur la Liste du patrimoine mondial n’entraîne pas de perturbation ou de modification dans les manières de penser et de faire la gestion du patrimoine historique à Lyon ou à Québec. Les entretiens menés auprès d’acteurs représentant des institutions étatiques ou l’Unesco révèlent toutefois qu’une veille sur l’état de conservation des biens du patrimoine mondial est progressivement élaborée depuis la fin des années quatre-vingt-dix. De fait, cette activité, encore en définition, s’appuie sur des actions parcellaires ainsi que sur les circulations d’individus, sur les relations plus anciennes entre Unesco, Icomos et administrations étatiques. La Convention de 1972 désigne l’Etat comme acteur responsable de la protection des biens internationaux situés sur son territoire, précisant que la protection doit s’effectuer selon les modalités et les pratiques courantes dans le pays concerné ⁸⁵⁹ , ainsi que dans le respect de la souveraineté des Etats. Le « suivi réactif », intervenant lorsque des phénomènes exceptionnels se produisent, et le « rapport périodique sur la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial » (correspondant à la présentation des mesures législatives nationales et de l’état de conservation des sites inscrits) ne sont ainsi démandés qu’aux Etats ⁸⁶⁰ . Le caractère très récent de ces deux activités de suivi des états de conservation des biens du patrimoine mondial explique, par ailleurs, que les administrations étatiques concernées soient encore assez désemparées face à une telle demande et poursuivent leurs actions telles qu’elles étaient précédemment menées. En outre, l’absence d’obligations des municipalités directement à l’endroit de l’Unesco facilite la « problématisation » locale du patrimoine mondial, telle que nous venons de l’observer, nettement disjointe de la protection et de la conservation du patrimoine. De fait, les municipalités se cachent derrière les lois nationales lorsqu’elles sont interpellées à propos de la conservation et de la protection du patrimoine.

Les actions de notoriété et les discours auto promotionnels qui suivent les inscriptions sur la Liste à Lyon et à Québec ne masquent pas entièrement les craintes qui se font alors jour. Ces dernières portent sur les contraintes que la décision du Comité du patrimoine mondial pourrait faire peser sur les acteurs locaux, en particulier sur les configurations d’acteurs responsables de la gestion du patrimoine urbain ⁸⁶¹ . Elles sont principalement exprimées par les habitants, les commerçants et certains professionnels, au premier rang desquels les promoteurs immobiliers. De fait, elles sont liées à une méconnaissance presque totale de la Convention du patrimoine mondial. L’étude des réponses apportées par les acteurs municipaux donne à voir leur vision de la gestion du patrimoine urbain et les leviers dont ils disposeraient pour assurer l’état de conservation des sites inscrits. Les propos, qui se veulent rassurants, à destination des Lyonnais ou des Québécois insistent fortement sur l’absence de subvention, mais aussi de contrainte nouvelle liée à l’inscription sur la Liste, principal motif pour justifier que la dimension protection du patrimoine, perçue comme contraignante, soit écartée des actions que ces édiles locaux élaborent. Les adhérents de la Renaissance du Vieux Lyon s’évertuent à rappeler, lors des nombreuses conférences qui suivent la décision du Comité du patrimoine mondial ⁸⁶² , l’absence de contrainte supplémentaire. Régis Neyret insiste nettement, en entretien, sur les implications et les effets d’une inscription :

‘« Rien de plus, rien de moins. C’est la sensibilisation, pour la protection, rien de plus puisque l’Unesco ne donne ni règles, ni argent. La RVL s’est effectivement emparé de l’inscription : elle sort un bouquin ‘Lyon, un site, une cité’ qui est pour valoriser le patrimoine. Mais sinon il n’y a rien de plus que les lois françaises et elles sont déjà bien suffisantes. » ⁸⁶³ ’

La diffusion des textes internationaux et la sensibilisation aux chartes et aux normes établies par l’Icomos international apparaissent ici complexes. Les propos précédents, confortés en particulier à Lyon par ceux d’agents des institutions étatiques responsables du patrimoine historique, peuvent également être interprétés comme des réticences et des résistances locales à l’évolution des pratiques en matière de patrimoine. Ils marquent également, selon nous, la volonté de ne pas remettre en cause les représentations du patrimoine et du patrimoine historique à travers les régulations entre municipalité et État. L’inscription n’entraînerait donc que peu de remises en cause des pratiques en matière de protection et de conservation du patrimoine. Mieux, elle cautionnerait ces pratiques et les régulations dont ces dernières résultent. Dès lors, les lois nationales sont présentées comme les références essentielles et les configurations d’acteurs traditionnelles comme légitimes, à l’image des propos tenus par un fonctionnaire lyonnais :

‘« Vous m’avez parlé d’une contrainte morale vis-à-vis des organismes internationaux. Comment savez-vous ici si vous êtes en cohérence ou non avec la Convention internationale ?’ ‘C’est une bonne question. A priori, quand nous travaillons sur les projets, nous ne travaillons pas tout seul dans notre coin, l’urbanisme n’est vraiment pas un métier qui se fait tout seul dans son bureau avec son ordinateur, c’est vraiment un métier qui se fait en pleine coordination et en pleine concertation avec tout le monde. Nous sommes vraiment à l’intersection de toutes les thématiques : déplacement, habitat, l’économie, j’avoue que je ne me suis pas vraiment posé la question. Aujourd’hui la reconnaissance Unesco s’appuie également sur de l’urbanisme réglementaire, a priori, je crois que je suis dans le bon sens… A priori, moi cette obligation morale, on l’a en tête, je ne dis pas que j’y pense tous les jours, mais je dirais que, peut-être que je l’ai tellement intégrée que c’est du quotidien sans pour autant que j’y pense tous les jours. J’avoue que je ne me suis jamais dit est-ce que je suis en dehors des clous de l’Unesco par exemple. Ce n’est pas quelque chose qui me viendrait à l’esprit comme cela, à partir du moment où je suis dans les clous par rapport à la zppaup, par rapport au secteur sauvegardé, de toute façon pour vraiment sortir de ce que l’Unesco protège… (…)’ ‘Déjà les règlements existants sont vraiment nos garde-fous la-dessus, mais je ne me suis pas posé de questions la-dessus. Je pense en plus que s’il y avait un problème, avant que cela ne remonte à l’Unesco, cela se règlera au niveau des élus lyonnais. C’est possible, mais j’imagine que nous avons quand même une certaine marge avant que cela ne remonte à l’Icomos ou à l’Unesco. » ⁸⁶⁴ ’

La faible connaissance des textes internationaux en matière de patrimoine et le manque de compétence que présenteraient les gestionnaires locaux apparaissent à travers un tel récit. Des propos similaires sont prononcés par des agents de la Drac à Lyon ou encore par des élus municipaux lyonnais et québécois. Il serait aventureux d’affirmer trop vite que l’inscription sur la Liste n’entraînerait pas d’ouverture du jeu dans le domaine du patrimoine et ne serait pas appréhendée comme un moyen de revoir les relations, les circulations, les interdépendances entre scènes, il semble toutefois que les principaux gestionnaires de sites ne souhaitent que très partiellement une ouverture ou une redéfinition des interdépendances relatives à la conservation et à la protection du patrimoine urbain. Un élu à la Ville de Québec, évoquant ces faiblesses, justifie le rôle de l’État fédéral comme garant de la mise en œuvre du patrimoine mondial. Il passe alors sous silence les tensions entre la province de Québec et l’Etat fédéral :

‘« Y a-t-il une adéquation de pratiques d’urbanisme avec la convention internationale ?’ ‘Non. Si c’est la commission d’urbanisme qui veille à ce qu’il y ait une adéquation, la réponse est non. Je réponds non parce que la commission d’urbanisme de gens qui, entre guillemets, sont spécialistes et qui sont nommés par le Conseil municipal, mais qui ne sont pas des spécialistes en patrimoine et qui ne connaissent pas la Convention de patrimoine mondial, probablement pas, qui travaillent plus avec les guides. Mais je pense que… non ce n’est pas à la commission d’urbanisme que ces préoccupations là sont portées. C’est à Parcs Canada de le vérifier… comment le fait-il, je ne sais pas. Mais ce sont eux les garants des textes internationaux. » ⁸⁶⁵ ’

La posture des gestionnaires actuels de l’arrondissement historique de Québec est donc assez similaire à celle de leurs homologues lyonnais. Les lois provinciales demeurent les références pour l’élaboration de politiques publiques en matière de patrimoine urbain, de restauration et de conservation dans le Vieux Québec ; Parcs Canada est l’organisme de référence et le responsable d’une gestion « soucieuse » ⁸⁶⁶ des textes internationaux. Il ressort ainsi des propos de l’architecte en charge de ce quartier dans l’administration municipale que la juridiction provinciale garantie finalement, vis-à-vis des autres scènes de l’espace transnational, le respect des règles internationales :

‘« C’est sûr que nous pourrions faire appel à l’Unesco ou ressortir à chaque fois les textes de l’Icomos. Mais en même temps si le Canada est signataire c’est bien qu’il soit en mesure à travers les textes canadiens et québécois de respecter la Convention du patrimoine mondial. Moi, je travaille donc à partir des textes provinciaux et des règlements de la province avec la Commission des biens culturels et tout cela. Pour moi, c’est une garantie. » ⁸⁶⁷ ’

Les discours des acteurs municipaux lyonnais et québécois présentent donc, en creux, les Etats comme les garants des politiques publiques en faveur de la restauration et de la protection du patrimoine, y compris dans le cadre de la Convention du patrimoine mondial. Si une obligation morale pèse sur les gestionnaires de sites inscrits sur la Liste, elle s’exercerait prioritairement sur les acteurs étatiques. Le récit de cet ancien fonctionnaire québécois est d’ailleurs très explicite :

‘« La Convention du patrimoine mondial, c’est l’Etat fédéral… c’est donc à lui de regarder si les règles et les normes qu’il élabore sont en cohérence avec ce texte. Ensuite, nous appliquons les règles de l’Etat et nous ne vérifions pas si elles coïncident ou non. » ⁸⁶⁸ ’

Les enquêtes de terrain menées à Lyon et à Québec montrent ainsi un recours similaire, une même référence des deux municipalités à l’égard des lois nationales en matière de patrimoine pour justifier de et assurer la bonne gestion des sites inscrits sur la Liste. Les élus municipaux, comme la plupart des agents de leurs administrations renvoient vers les Etats et les gestionnaires nationaux la dimension contraignante de la Convention du patrimoine mondial. Autrement dit, les configurations d’acteurs en charge du patrimoine à Lyon et à Québec (configurations mises en évidence dans la première partie de la thèse et qui sont apparues marginalisées lors des procédures d’inscription) voient ici, au moins dans un premier temps, leur rôle être conforté. Cet agent de la Drac Rhône-Alpes, évoquant le suivi du site historique de Lyon, souligne ainsi l’absence officielle de responsable spécifiquement identifié et donc la continuité des pratiques de gestion du patrimoine :

‘« Il se trouve qu’en France, ce qu’a demandé l’Unesco croise largement ce qu’a l’Etat comme compétences en matière de sauvegarde et de protection du patrimoine et en plus à Lyon on est dans le cas d’école : il y a à la fois des monuments historiques protégés au titre de la loi de 1913, dans la protection, il y a la possibilité pour l’Etat de s’opposer à une mauvaise réhabilitation, il y a la règle des abords… On a déjà tout un arsenal en ce qui concerne les monuments protégés au titre de la loi de 1913. Et à Lyon, en plus, il y a le premier secteur sauvegardé de France et une ZPPAUP : personne n’est spécialement chargé de surveiller le site Unesco. » ⁸⁶⁹ ’

Il convient toutefois ici d’être prudent. Si ces récits soulignent la volonté des acteurs municipaux, et en particulier des élus, de bien distinguer le bien du patrimoine mondial (soumis notamment à des logiques de notoriété et appréhendé comme un label) du site local dont les pratiques de gestion devraient, selon eux, demeurer les mêmes, il s’agit bien de ne pas lire à travers ces discours un assujettissement des municipalités urbaines au pouvoir de l’Etat (cf. infra). Un élu québécois, revenant en entretien sur la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial, le souligne amplement :

‘« Et bien cela va sembler très prétentieux ce que je vais dire, mais à mon avis c’est plutôt nous qui… Il n’y a pas cette espèce de hiérarchie d’action du gouvernement fédéral qui se sentirait investi de cette responsabilité d’inscription sur la liste de l’Unesco et qui viendrait nous dire quoi faire. Il y a une coordination qui se fait des actions et les trois paliers se parlent. Il y a un comité patrimoine et il y a des rencontres sur les projets conjoints ou au moins des échanges d’information sur les projets de chacun, mais il n’y a pas d’assujettissement des actions de Québec à celle du gouvernement du Canada. Au contraire, d’ailleurs, il y a quelques circonstances où à l’instigation de la ville, des citoyens ont fait appel au comité du patrimoine mondial pour tenter de forcer la main au gouvernement du Canada de ne pas faire venir du gâchis, là… » ⁸⁷⁰ ’

L’analyse des premiers discours, des premiers usages de l’inscription sur la Liste ainsi que des justifications politiques de ces usages, à Lyon et à Québec, montre que la déclinaison de l’enjeu politique apparu au cours de la procédure d’inscription n’a pas trait à la gestion du patrimoine historique en termes de conservation et de protection. Cette dernière est laissée à ceux qui en avaient déjà auparavant la charge, les configurations d’acteurs dont nous avons vu qu’elles étaient nettement définies par les administrations et les pratiques étatiques. Mieux, les références systématiques, dans les textes internationaux ⁸⁷¹ , aux rôles et aux prérogatives des Etats dans ce domaine permettent aux municipalités de se dédouaner d’actions particulières de protection, de conservation ou de restauration et d’ériger plus facilement le patrimoine mondial comme label de représentation et de notoriété.

Toutefois, il convient de ne pas se limiter à la forme d’énonciation des discours et des récits relatifs aux premières réactions de ces acteurs ou encore des intentions alors déclarées quant à la gestion des biens du patrimoine mondial. Ceux-ci visent en effet à convaincre les partenaires institutionnels des villes ou encore les habitants qu’une inscription sur la Liste du patrimoine mondial n’engendrerait aucune contrainte nouvelle, pas plus en termes d’urbanisme, qu’en termes touristiques ou économiques. Les trois sections précédentes en témoignent : le patrimoine mondial constitue, du moins pour les élus municipaux, d’abord un label et se traduit politiquement en termes de notoriété et de représentation. Mieux, une frontière très forte entre une perception du patrimoine mondial comme objet de connaissance, de savoir et de savoir-faire et une autre en termes de label et de représentation est donnée à voir. Elle reflète, selon nous, une autre frontière, sans doute plus mouvante, entre savants et profanes, entre observateurs de la mise en œuvre de la Convention de 1972 et participants à cette mise en œuvre. Cette frontière tendrait à marginaliser les élus municipaux au sein de l’espace transnational du patrimoine mondial ou encore dans la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial : leurs compétences et leurs prérogatives se limitant presque à des usages en termes de communication. Les rhétoriques locales autour du label international s’accompagnent ainsi d’un discours resituant la protection du patrimoine urbain sous prérogative étatique et marginalisant donc les connexions mises en évidence par les analyses précédentes. Un tel constat traduit-il l’absence d’ambitions municipales pour investir politiquement l’espace transnational de circulation spécifique et construit autour de patrimoine mondial ? Ces municipalités se révèlent finalement capables de s’organiser collectivement pour exister politiquement dans cet espace à la suite de nouvelles interactions avec des savants du patrimoine mondial (nouvel élément déclencheur). L’analyse de cet élément déclencheur nous oblige à observer, à nouveau, des acteurs évoluant sur différentes scènes en interaction. Elle donne à voir des tensions et des concurrences entre acteurs légitimes à porter un discours ou à intervenir dans la gestion des biens du patrimoine mondial.