L’ajustement des modes de fabrique des actions urbaines

Les configurations d’acteurs gérant le patrimoine historique à Lyon et à Québec sont stabilisées depuis les années soixante-dix et répondent principalement à un enjeu de protection tel qu’instauré par l’État pour la première et à une problématique déclinée autour de l’activité touristique, pour la seconde (cf. Partie I). Ces configurations d’acteurs allient ou confrontent notamment des agents des administrations étatiques et municipales développant des actions relativement parcellaires et très peu transversales, mais qui toutes participent de la « gestion remarquable » ¹¹⁰⁵ du patrimoine urbain. Le renouvellement des représentations du patrimoine, la nécessité de faire vivre le label patrimoine mondial et la présentation d’un impératif alliant tourisme et protection dans les approches du patrimoine mondial amènent les acteurs locaux à regarder différemment leurs propres pratiques.

Ainsi à Québec, si les subventions des gouvernements québécois et canadien à l’Ovpm prennent fin en 1998, comme prévu initialement, elles permettent toutefois de faire vivre l’enjeu patrimoine mondial au sein de ces administrations. L’inscription sur la Liste et la présence de l’Ovpm à Québec, en constituant des références extérieures au Canada, sont propices à une rhétorique sur les nécessaires collaborations entre les différents paliers gouvernementaux concernés par l’élaboration et la mise en œuvre de politiques patrimoniales ; nécessité rappelée à plusieurs reprises par l’Unesco. De fait, l’entente signée entre la municipalité de Québec et le ministère de la Culture et des communications en 1980, comme pour tous les autres arrondissements historiques de la province, est facilement prolongée tous les cinq ans et bénéficie d’un apport financier constant de la part de la province ¹¹⁰⁶ sur les vingt ans écoulés. Cette subvention est nettement plus importante que celles destinées aux autres ententes ¹¹⁰⁷ et permet aux acteurs municipaux de maîtriser en grande partie les actions menées sur le patrimoine du Vieux Québec, à l’exception notable de celles envisagées sur les territoires fédéraux. Une coopération régulière et institutionnalisée, engageant les services municipaux et les administrations provinciale et fédérale, est instaurée en 1992 à la suite de recommandations de l’Unesco (cf. supra). Elle correspond à la création d’un comité de concertation du patrimoine qui vise à « mettre sur table les différents enjeux patrimoniaux » ¹¹⁰⁸ et à établir une veille sur l’état de conservation du Vieux Québec. Le comité est réuni ¹¹⁰⁹ deux ou trois fois par an et permet une diffusion d’informations relatives à l’état d’avancement d’actions lancées conjointement ou non, aux projets que chacun de ces gouvernements souhaite établir ou encore, et même surtout, aux difficultés rencontrées ¹¹¹⁰ . Selon les récits des enquêtés, les individus prenant part à ce comité de concertation échangeaient déjà auparavant de nombreuses informations, mais la collaboration, bien plus informelle, répondait davantage à des intérêts personnels qu’à des stratégies et des choix institutionnels ¹¹¹¹ . Plus qu’un travail de coopération ou d’élaboration d’actions conjointes, ce comité constitue finalement, en ce début des années 2000, un lieu où des alliances et des stratégies d’entre-aide se font jour. Ces dernières visent généralement à convaincre certains autres ministères provinciaux ou fédéraux de l’importance du patrimoine du Vieux Québec ou d’une nécessaire gestion rigoureuse et respectueuse des textes internationaux en la matière. Ceci est particulièrement vrai à l’égard des ministères fédéraux (cf. supra). Les propos du responsable de l’unité de gestion de Québec (Parcs Canada) expliquant, en entretien, le fonctionnement du comité de concertation du patrimoine laissent voir le rôle que peuvent jouer de tels échanges dans la mise en œuvre de projets :

‘« Si à la Ville de Québec, il y avait un dossier qu’ils traitaient avec le ministère de la Défense nationale pour des questions de propriétés. C’était un dossier qui traînait en longueur et les contacts étaient difficiles. Cela nous [comité de concertation du patrimoine] a été soumis, nous l’avons regardé et nous avons fait des contacts pour débloquer certaines choses plus rapidement parce que nous avions des contacts dans la machine fédérale. Ce peut être des dossiers de cette nature là ou ça peut être des enjeux qui sont communs, par exemple compléter les réseaux des fortifications, c’est là que nous allons travailler de concert les trois et être impliqués professionnellement et financièrement. La Ville doit refaire la trame urbaine, le tissu des rues et nous devons y mettre un lien piéton pour justement assurer la continuité des fortifications. Les membres du comité se sont donc réunis et ont travaillé là-dessus. » ¹¹¹² ’

La création du comité de concertation du patrimoine permet aux services municipaux d’afficher, vis-à-vis de leurs partenaires institutionnels, leur intérêt pour la protection du patrimoine ainsi que la vigilance qu’ils entendent établir quant à la gestion et à l’état de conservation du Vieux Québec. Cette collaboration tend à renforcer les interdépendances entre échelons gouvernementaux ¹¹¹³  : municipalité, gouvernement provincial et gouvernement fédéral sont impliqués, moralement, juridiquement et surtout financièrement, dans le travail de gestion et de protection du Vieux Québec ainsi que dans la garantie du respect de la Convention du patrimoine mondial au plan local, non seulement à travers la signature par le Canada de la Convention du patrimoine mondial, mais également à travers l’adoption de la Déclaration de Québec et l’adhésion municipale à l’Ovpm.

Un rapprochement similaire entre municipalité lyonnaise et service de la Drac a lieu à la fin des années quatre-vingt-dix à Lyon. Il est accéléré par l’inscription sur la Liste du site historique et par la mise en évidence d’une gestion locale exemplaire ; exemplarité que les élites urbaines souhaitent visiblement exploiter face à leurs partenaires institutionnels au plan local et à leurs homologues au sein de l’Ovpm. Ainsi, le Plan de mandat établi par Raymond Barre en 1996 visait à établir une action municipale en faveur du patrimoine impliquant des agents de services étatiques, des conseils général et régional ou encore des universitaires ou des associatifs. Les volets de cette action, autre que la candidature auprès de l’Unesco, sont progressivement mis en œuvre et bénéficient de la constitution de l’enjeu patrimoine mondial au plan local. Ainsi en est-il des conventions Ville de Lyon-État signées en décembre 1998 quelques jours après la réunion du Comité du patrimoine mondial ¹¹¹⁴ . A travers ces conventions, les agents des services déconcentrés de l’État prennent à nouveau part directement à la définition et à la mise en œuvre d’actions publiques portant sur la valorisation du patrimoine lyonnais. Si les premiers usages de l’inscription sur la Liste du site historique de Lyon et les discours insistant sur la responsabilité étatique dans la mise en œuvre du patrimoine mondial écartent, dans un premier temps, l’action municipale des enjeux en termes de protection et de conservation, la volonté de se présenter comme exemplaire dans la gestion du patrimoine (volonté liée au changement d’équipe municipale et à l’adhésion à l’Ovpm) amène les élites locales à revoir leurs relations aux services étatiques et à tenter de maîtriser les résultats de ces collaborations afin qu’ils servent leurs ambitions. La transversalité que prône le chargé de mission site historique trouve à travers les conventions Ville de Lyon-Etat un soutien et une légitimité importants. Etablies pour cinq ans, les conventions, signées par le Préfet de la Région Rhône-Alpes et le maire de Lyon, précisent les financements de ces actions (220 millions de francs) en provenance à 60% de la ville et à 40% de l’État ; chacun des partenaires s’appuyant sur le label patrimoine mondial pour expliquer que personne ne peut plus « faire marche arrière » ¹¹¹⁵ . La première de ces conventions vise essentiellement à mieux définir l’idée du Musée Gadagne et à l’intégrer dans la ville : ouvrir le musée vers les enjeux urbains, l’histoire urbaine lyonnaise ou encore établir un lien entre patrimoine muséographié et « patrimoine dans la ville » ¹¹¹⁶ . La seconde concerne l’Inventaire général de la ville, c’est à dire le recensement des monuments et richesses architecturales et urbanistiques de Lyon. La mise en œuvre de cette seconde convention nous intéresse particulièrement ; elle subit en effet quelques inflexions liées à l’existence d’un bien du patrimoine mondial à Lyon. Pensé par le service de l’Inventaire général de la Drac en collaboration avec les services des Affaires Culturelles et de l’Aménagement Urbain de la ville ¹¹¹⁷ , l’inventaire vise à établir un outil destiné aux professionnels de l’aménagement, de l’urbanisme et du patrimoine tout autant qu’un outil de diffusion pour le grand public. Là encore, valorisation et protection sont sinon associées, du moins présentes, au sein d’une même action. Des acteurs s’appuyant précédemment exclusivement sur des arguments scientifiques et techniques, justifient la mise en œuvre de cet inventaire par la possibilité d’une meilleure diffusion de la qualité architecturale urbaine. L’inventaire ne peut être derechef réalisé sur l’ensemble du territoire de la ville ; les agents municipaux et étatiques procèdent quartier par quartier. Le choix des premières zones investiguées est largement orienté par les élus lyonnais. L’inventaire, entamé concrètement début 2001, porte d’abord sur le quartier de Saint-Nizier, situé au cœur du site historique, et sur le secteur de Confluence, situé au sud de la Presqu’île. Ce dernier lieu est l’objet d’une politique d’aménagement importante depuis plusieurs années. Si de tels choix sont cohérents avec la volonté première, celle de l’équipe municipale menée par Raymond Barre, de valoriser le périmètre inscrit sur la Liste du patrimoine mondial, ils ne conviennent visiblement pas entièrement aux agents de la Drac ¹¹¹⁸ . Les propos du responsable du service de l’inventaire de la Drac soulignent ainsi les divergences dans les représentations du patrimoine et les difficultés de coopération qui peuvent en résulter :

‘« Nous voulions travailler sur le secteur autour de la Guillotière, mais on a bien senti que ça posait un problème, qu’ils [la ville] n’étaient pas trop partants et c’est normal, ce n’est pas un quartier à l’architecture remarquable et à un moment donné, la ville va vouloir exploiter cet inventaire au niveau publicitaire. » ¹¹¹⁹ ’

Le troisième quartier soumis à inventaire à partir de 2004 est, selon les vœux de l’adjoint à la Culture ainsi que ceux des agents de la Drac, celui de la Guillotière ¹¹²⁰ . A travers ce nouveau choix, le souci de ne pas marquer de distinction entre le périmètre inscrit par l’Unesco et le reste du territoire communal apparaît une nouvelle fois. Plus, c’est un rapprochement progressif dans les représentations du patrimoine par les élus lyonnais et les agents étatiques qui est donné à voir. Ce rapprochement est facilité par le profil de l’adjoint à la Culture ¹¹²¹ et par la dynamique initiée par le chargé de mission site historique se traduisant par une diffusion très graduelle de l’enjeu patrimoine. Les entretiens menés auprès des personnes concernées font en effet état de discussions longues destinées à donner des « explications sur ce que nous faisons, ce que cela apporterait à la ville, en quoi c’était différent de ce qui avait pu être fait jusqu’à présent… pour qu’ils acceptent » ¹¹²² , mais à aucune opposition ou luttes d’institutions. Les objets de tensions sont d’ailleurs décalés et portent d’avantage sur les priorités des actions proposées que sur leur élaboration. La création de la mission site historique au sein de l’administration municipale a pour conséquence de procéder à des rapprochements et à des partenariats progressifs, généralement inscrits dans des logiques d’actions plus anciennes : il ne s’agit pas d’imposer de nouveaux modes de faire mais, à travers la diffusion progressive des représentations renouvelées du patrimoine, d’élaborer collectivement des pratiques un peu innovantes et surtout de justifier autrement, grâce à un renouvellement de la « problématisation » par les représentations économique et sentimentale, la plus grande participation des représentants et des agents municipaux dans l’élaboration d’actions portant sur le patrimoine. L’inventaire actuellement mené à Lyon est aujourd’hui identifié, au plan national, comme une démarche innovante de la municipalité lyonnaise ; les agents et les élus de Paris prendraient exemple sur Lyon pour développer une activité similaire dans la capitale ¹¹²³ . A travers ces conventions, l’État s’engage donc financièrement sur du long terme (les conventions sont prévues pour cinq ans renouvelables) et soutient, sur le plan scientifique, les agents municipaux dans ce travail portant sur une protection du patrimoine urbain. Ce rapprochement institutionnel est essentiel puisque les élus lyonnais ne dotent pas, lors de sa création, la mission site historique d’un budget propre ou de moyens financiers. Le travail du chargé de mission vise justement à maintenir à leur hauteur les investissements de chacun des organismes participant précédemment à des actions sur le patrimoine ¹¹²⁴ (conseil général, conseil régional, État) et à orienter les financements de ces partenaires « pour qu’ils aillent tous dans le même sens » ¹¹²⁵ . C’est ainsi que les élus locaux imposent les arrondissements qui seront l’objet d’un inventaire systématique par les services de la Drac. Mieux, en orientant de la sorte les partenariats avec les services étatiques, l’adjoint à la Culture et plus généralement les savants du patrimoine impliqués tentent de diffuser, de faire entrer dans les pratiques des différents acteurs mobilisés les principes de la Convention du patrimoine mondial tels qu’ils sont compris à Lyon. Le label Unesco devient « un prétexte pour tirer vers le haut » ¹¹²⁶ les différents organismes mobilisés, expression qui démontre que le chargé de mission (ici la municipalité lyonnaise) pense détenir ces principes et ces savoirs. Précisons que ces rapprochements, renforçant les interdépendances institutionnelles, sont accrus par les discussions actuelles autour des répartitions des compétences relatives à la gestion du patrimoine ¹¹²⁷ . L’inscription sur la Liste du patrimoine mondial, l’engagement au sein de l’Ovpm et plus encore le contexte politico-institutionnel français sont propices à un développement des interdépendances entre échelons gouvernementaux dans la gestion du patrimoine urbain.

Les enquêtes de terrain permettent donc d’affirmer qu’une inscription sur la Liste du patrimoine mondial et une adhésion à l’Ovpm modifient, si le contexte y est propice, de manière sensible les pratiques locales en matière de gestion du patrimoine en validant d’abord les activités municipales de valorisation du patrimoine et en facilitant ensuite la création de nouveaux outils de protection du patrimoine. Les réglementations nationales relatives au patrimoine historique demeurent certes prégnantes et les éléments identifiés comme patrimoine national restent soumis aux mêmes types d’actions visant sa protection. Ces politiques de protection du patrimoine (pilotées selon des normes et des pratiques étatiques) constituent toutefois une ressource, dans le contexte crée par l’inscription sur la Liste et les circulations au sein de l’espace transnational, pour les municipalités dans leur recherche d’une action municipale « idéale » portant sur le patrimoine. Les actions innovantes qu’elles engagent portent principalement sur des éléments qu’elles pourraient identifier et décreter comme patrimoine municipal ou communautaire. Tout se passe comme si l’identification de biens du patrimoine mondial sur les territoires urbains donnait une légitimité à une autre catégorie de patrimoine : le « petit patrimoine ». Plus largement, la comparaison des cas lyonnais et québécois invite à lire ces innovations municipales comme des tentatives de maîtriser des effets en retour de leurs participations à l’espace transnational et d’anticiper d’éventuelles tensions avec des scènes nationales ou internationales.