L’organisation des Nations Unies pour l’Education, la Science et la Culture (Unesco) est née le 16 novembre 1945 lors de la signature par trente-sept pays de l’Acte constitutif de l’Unesco. Ce dernier est le résultat de multiples réunions, tenues entre 1942 et 1945, par la Conférence des ministres alliés de l’éducation sur l’initiative de la France et de l’Angleterre 1177 . L’objectif est, à l’origine, de promouvoir entre les alliés « une coopération intéressant prioritairement le domaine de l’éducation, mais appelée à revêtir par la suite un caractère à tous égards universel » 1178 de manière à maintenir la paix. L’Unesco est une agence spécialisée des Nations Unies 1179 et à ce titre est une organisation internationale gouvernementale, c’est-à-dire un lieu de coopération interétatique 1180 .
Les prérogatives de l’Unesco relèvent de trois domaines identifiés dans l’Acte constitutif : l’éducation, les sciences, la culture et la communication. Ils structurent l’organisation du Secrétariat de l’Unesco et plus largement les actions élaborées et mises en œuvre dans le cadre de l’Unesco. Celle-ci existe en effet à travers la Conférence générale, réunissant en assemblée générale tous les deux ans les Etats signataires de l’Acte constitutif, ainsi qu’à travers le Conseil exécutif et le Secrétariat. Le Conseil exécutif est composé de cinquante-huit représentants d’Etats membres élus, lors de la Conférence générale, pour un mandat de quatre ans. Ses membres étudient le programme de travail de l'Organisation, les prévisions budgétaires correspondantes et travaillent en collaboration avec le Directeur général (responsable du Secrétariat de l’Unesco), élu pour six ans par les membres de la Conférence générale. Le travail quotidien de l’organisation est réalisé au sein du Secrétariat, situé à Paris 1181 , composé des services administratifs de l’organisation (secrétariats de la Conférence générale, comité exécutif, bureau de la planification stratégique, bureau du budget, etc.) et de cinq grands secteurs entre lesquels sont partagées les actions élaborées dans le cadre de l’Unesco : secteur de l’éducation, secteur des sciences exactes et naturelles, secteur des sciences humaines, secteur de la culture et secteur de la communication 1182 . Enfin, le Secrétariat dispose de bureaux hors siège, soit d’agents de l’Unesco établis dans différents pays. Le patrimoine mondial relève du secteur de la culture.
Dans chacun de ces secteurs, les agents de l’Unesco sont responsables de la mise en œuvre des décisions de la Conférence générale relative à leur thématique. Ces décisions revêtent généralement un caractère normatif. Lors de la Conférence générale, l’adoption d’accords ou de conventions (qui ont force de loi), de déclarations ou de recommandations formalisent des règles communes et deviennent alors des instruments juridiques internationaux. L’Unesco est garant, selon son Acte constitutif, des textes internationaux et du droit international relatif à chacun de ses domaines d’action. Elle contribue à la légitimation de comportements, de savoirs ou de connaissances, de politiques ou d’actions par la prise de décision collective. Le volet normatif est assorti d’une fonction de contrôle qui, dans le cas de l’Unesco, prend essentiellement la forme de pressions morales.
Les agents de l’Unesco exercent également, dans leurs domaines, des missions d’expertise auprès des Etats membres afin, notamment, de développer des « capacités humaines et institutionnelles » 1183 au sein des Etats. Il peut s’agir de conseils sur des politiques ou des projets de développement, d’études de faisabilité de projets, de recherche de financement ou encore d’évaluation de politiques nationales. Une telle activité vient compléter les prérogatives précédentes, puisqu’elle permet la participation aux politiques nationales et/ou infranationales mises en œuvre dans le cadre des domaines d’action de l’organisation par les acteurs de l’Unesco, voire à leur évaluation. Ces derniers sont ainsi à même de contrôler l’application des textes adoptés dans le cadre de l’organisation et sont légitimés en tant qu’« experts » de ces domaines d’action, pour reprendre le terme utilisé par ces agents.
Enfin, il « entre dans le rôle de l’Unesco de collecter, transmettre, diffuser et partager l’information, les connaissances et les meilleures pratiques qui existent dans ses domaines de compétence, de définir des solutions novatrices aux problèmes et de les tester par le biais de projets pilotes. Faire avancer les connaissances, les diffuser pour qu’elles soient universellement partagées représente la tâche majeure de l’Unesco » 1184 . Il s’agit ici d’une activité de prospective et d’information contribuant à la définition de problèmes communs. L’Unesco constituerait un « laboratoire d’idées » 1185 , le lieu d’où émanerait les principes d’action pour faire face aux évolutions des sociétés dans les domaines de l’éducation, des sciences, de la culture et de la communication. Cette activité, volontiers présentée comme la plus importante de l’organisation 1186 , vise à la constitution d’un lieu d’échange qui permette de rassembler et diffuser à l’échelle mondiale l’information sur chacun des domaines d’action. L’approfondissement des connaissances et leur partage s’appuient en priorité sur la recherche, l’enseignement et la formation et relèvent de collaboration étroite avec de nombreux organismes spécialisés, qu’il s’agisse d’organisations intergouvernementales ou d’organisations non gouvernementales, d’instances gouvernementales ou d’associations, etc. Les différents rôles des acteurs de l’Unesco (producteurs de normes, experts, coordonnateurs) sont institutionnalisés à travers, notamment, la tenue régulière des Grandes Conférences de l’Unesco, l’édition ou la coédition de périodiques et de livres et la production de Rapports mondiaux sur l’état de l’éducation, la science, la culture et la communication.
Ses objectifs, ses prérogatives, ses missions, ses programmes ainsi que son organisation contribuent à faire de l’Unesco une organisation à caractère politique et même idéologique 1187 au plan international. L’Unesco dispose de deux types de ressources. Le budget ordinaire est alimenté par les contributions obligatoires versées par les Etats membres et calculées en fonction de la puissance économique de chacun de ces Etats 1188 . Les fonds extra-budgétaires correspondent, notamment, à des fonds que les Etats membres confient à l’organisation afin que les programmes et les actions soient renforcés 1189 . Les moyens dont dispose l’Unesco demeurent cependant limités au regard des multiples actions qui sont entreprises dans ce cadre.
Les principaux prédécesseurs de l'Unesco ont été : la Commission internationale de coopération intellectuelle (CICI), Genève, 1922-1946 ; son agence exécutive, l'Institut international de coopération intellectuelle (IICI), Paris, 1925-1946 ; le Bureau international d'éducation (BIE), Genève, 1925-1968 ; le BIE fait, depuis 1969, partie intégrante du Secrétariat de l'Unesco tout en ayant son statut propre.
Conil Lacoste (Michel), Chronique d’un grand dessein, Unesco 1946-1993. Paris, Editions Unesco, 1993, p. 19.
Ceci est stipulé dans l’article X. Relations avec l’Organisation des Nations Unies de l’Acte constitutif de l’Unesco conformément à l’article 57 de la Charte de Nations Unies.
L’organisation internationale gouvernementale est définie par Michel Virally : « Une association d’Etats, établie par accord entre ses membres et dotée d’un appareil permanent d’organes assurant leur coopération dans la poursuite des objectifs d’intérêt commun qui les ont déterminés à s’associer » Virally (Michel), L’organisation mondiale, Paris, Armand Colin, 1972, p. 26.
En 2003, le Secrétariat comprend plus de 2000 fonctionnaires. Deux tiers d'entre eux travaillent au Siège et les autres dans l’un des 53 bureaux dits « hors siège ». L’Unesco. Ce qu’elle est, ce qu’elle fait, Paris, Unesco, 2003.
Pour une présentation et une analyse fine de l’Unesco, nous renvoyons à la thèse de Chloé Maurel.
Idem.
Ce terme apparaît systématiquement dans les brochures de l’Unesco pour qualifier la mission de prospective.
Tant au cours des entretiens que nous avons pu mener auprès d’acteurs de l’Unesco que dans les différentes présentations de l’organisation (brochures ou site Internet).
Au sein des Nations Unies, il est possible de distinguer trois types d’organismes : les agences à caractère technique (l’Union postale universelle, l’Union internationale des télécommunications, l’Organisation météorologique mondiale, etc.) ; les agences de financement (les institutions à contributions volontaires – PNUD, UNICEF, PAM, etc. – la Banque Mondiale et le Fonds monétaire international) ; les organisations à caractère politique et même idéologique (l’ONU, l’Unesco ou encore le BIT).
En 2000, les pays les plus pauvres (une quarantaine d’Etats) versaient chacun 0,001% des fonds collectés. A l’opposé, moins d’une dizaine d’Etats avait une participation qui, pour chacun d’entre eux, dépassait 2% du total. En versant un quart du budget ordinaire, le Japon était le premier bailleur de fonds de l’Organisation. Pour les années 2004-2005, le budget ordinaire s’élève à 610 millions de dollars des Etats-Unis. L’Unesco. Ce qu’elle est, ce qu’elle fait, Paris, Unesco, 2003, p. 3. Ce budget constitue une somme relativement modeste en comparaison des fonds dont disposent d’autres organismes internationaux : l’Unicef ou le HCR, par exemple, disposent chacun d’un budget quatre fois plus important que celui de l’Unesco).
En 2002, ces ressources extra-budgétaires représentent 360 millions de dollars. L’Unesco. Ce qu’elle est, ce qu’elle fait, Paris, Unesco, 2003, p. 3.