Conclusion de la première section

Sur l’ensemble de l’administration soumise à son autorité, le pouvoir du ministre n’est pas si étendu qu’il paraît.

En premier lieu, il nous a semblé possible de mettre en lumière le caractère non universel du pouvoir de réglementation du ministre sur ses services.

La condition de chef de service se heurte à l’immixtion d’autorités administratives indépendantes, concurrençant, par leur statut et leurs prérogatives, les membres du Gouvernement dans leur champ traditionnel d’intervention. Le ministre, d’une certaine manière, tend à ne plus être seul maître de son domaine de compétence.

Dans l’exercice vertical de son autorité, le ministre de la Cinquième République connaît également des limites. La première est assez traditionnelle et concerne les organes soumis à la tutelle des ministres. Si celle-ci permet au ministre d’exercer une incontestable autorité, elle ne s’assimile cependant pas au pouvoir hiérarchique, auquel elle n’emprunte pas tous les caractères. A cette première limite, s’en ajoute une seconde, plus contemporaine, qui est celle de la contractualisation croissante des procédés de l’intervention gouvernementale. Le contrat tend à se substituer à l’acte unilatéral, la négociation à l’autorité directe. Si l’appréciation du rapport ainsi créé ne doit pas laisser imaginer un strict équilibre entre les « contractants », il n’en demeure pas moins que l’autorité du ministre, telle qu’elle s’exerçait, tend à perdre de sa force.

En second lieu, il est possible d’associer, à ce caractère non universel du pouvoir de réglementation ministériel, un second élément : son intériorité. Cette caractéristique est également importante en ce qu’elle permet d’opérer une claire distinction avec le pouvoir réglementaire, et d’en réfuter, une nouvelle fois, la détention par le ministre.

Ce principe d’intériorité se décline en deux branches, qui sont la nécessité et la subsidiarité de l’intervention ministérielle. C’est sous la réunion de ces seules conditions que l’action ministérielle sur le service peut être considérée comme légale, et conforme à la définition du pouvoir de réglementation autonome du ministre en tant que chef de service.

Dès lors, conditionnée par ce principe, la capacité d’organisation, de création des services existe, mais l’intervention ministérielle demeure somme toute restreinte concernant le service en tant qu’entité.