Conclusion de la première section

Le pouvoir du ministre, considéré comme chef de son administration, ne s’accroît pas seulement en raison de l’autorité hiérarchique. Le pouvoir hiérarchique ne trouverait pas à exprimer l’ensemble de ses potentialités normatives s’il ne s’accompagnait pas du support indispensable ; s’il ne s’appuyait sur le nécessaire instrumentum à même de porter l’expression normative.

La circulaire remplit cette fonction.

Alors que le mouvement tendant à une plus grande justiciabilité des actes de l’administration et, au premier chef, des actes ministériels, est notable, les circulaires et autres instructions ont semblé davantage protégées de cette promotion au rang des actes décisoires.

Fréquemment considérés comme mesures d’ordre intérieur, ces actes bénéficient en réalité du flou relatif entourant cette notion. Sous couvert d’ordre intérieur, nombre d’actes ministériels sont en effet susceptibles d’être porteurs de norme.

Or, circulaires et instructions constituent des actes majeurs au sein de l’organisation administrative. La machine exécutive ne fonctionne pas autrement qu’en suivant les indications formulées par les circulaires. Pour les services, pour les agents, la loi ou le décret ne peuvent être en pratique exécutés qu’en conséquence de cette intervention ministérielle.

L’absence de contraintes formelles dans l’élaboration et la diffusion de ces actes, et la force qu’ils revêtent à l’égard de l’administration, les rendent potentiellement vecteurs de normes, et susceptibles de modifier les textes qu’ils ne sont censés qu’interpréter. Là réside la possible émancipation du pouvoir ministériel.