Conclusion du chapitre premier

L’émancipation du ministre et de son pouvoir nécessite de trouver les instruments à même de la mettre en œuvre. La circulaire ministérielle – et les actes tels que les instructions, qui s’insèrent dans le même cadre – constitue le vecteur de cette émancipation.

Le procédé de la circulaire est utile pour le ministre en ce que la frontière entre simple mesure explicative ou interprétative et véritable décision porteuse de norme est difficile à établir. Cette ambiguïté permet au ministre d’exercer un pouvoir réglementaire détourné, puisque ne correspondant pas à la répartition constitutionnelle des compétences. Le pouvoir ainsi acquis par l’autorité ministérielle est capital, car la circulaire constitue, pour les services administratifs, l’acte par lequel s’exerce réellement le pouvoir exécutif.

La circulaire ministérielle est alors susceptible de constituer l’expression d’un véritable pouvoir réglementaire au profit du ministre. Des normes d’importance considérable peuvent être véhiculées par les circulaires et instructions. Actes en principe interprétatifs, circulaires et instructions sont, même en cette qualité, porteuses de norme. L’interprétation implique en effet création à partir de textes, dont il est en réalité difficile de dégager une seule explicitation sans ajouter du droit.

Le ministre bénéficie de cette situation. En tant que chef hiérarchique, il peut, par le biais des circulaires, exercer un pouvoir réglementaire, alors même que la Constitution ne le lui attribue pas.