2.2.2. La cohérence entre urbanisme et déplacements est subordonnée à la relation entre planification et mise en œuvre opérationnelle

Comment transcrire les projets visant la cohérence entre urbanisme et déplacements, que l’on trouve dans les exercices de planification sectoriels, dans l’action publique opérationnelle ? C’est une question fondamentale, si l’on souhaite dépasser les pratiques des années 1960 – 1970, où la cohérence n’avait d’existence que sur plan.

S’intéresser à la mise en œuvre des documents de planification, c’est s’interroger sur la médiation entre ces deux états, c’est-à-dire aux rapports entre connaissance et décisions, donc aux « études » qui, dans l’urbanisme, tiennent une place importante dans la « maturation » des processus décisionnels.

En premier lieu, on peut s’interroger sur la manière dont ces études mettent en scène la cohérence opérationnelle des propositions présentées. Dès 1983, l’IRT¹¹¹s’était intéressé aux rapports entre « Etudes et décisions¹¹² », à travers le cas d’une des lignes de métro lyonnais. Cette étude, pilotée par Jean-Marc Offner, avait permis de remettre en cause la croyance en une efficacité propre des études sur des projets d’urbanisme et de transport urbain quant aux décisions politiques qui sont finalement prises sur ces projets.

L’analyse des différentes études élaborées pour préparer la création de la ligne C du métro lyonnais a révélé que leur contenu individuel était composé de non-choix (c’est-à-dire de présentation des « coups partis »), de pseudo-choix (décisions prises en référence à des argumentations et démonstrations censées avoir été déjà élaborées) et de choix présentés a posteriori (décisions censées être déjà prises par ailleurs).

Si le contenu propre des études s’avère donc assez peu opératoire, leur utilité provient en fait de la mise en scène et de l’animation du groupe d’acteur mobilisé autour de la question qu’elle traite. Chacun peut s’identifier, se positionner, débattre. Le second rôle effectif des études de projets est de mettre en scène une cohérence, basée sur les références aux acquis antérieurs et coups partis, et créer des consensus et des marges de manœuvre entre acteurs, en découpant des projets ou des enjeux en séquences bien sectorisées¹¹³.

On peut rapprocher ces conclusions avec l’analyse de l’efficience d’une démarche sectorielle de planification, et notamment des PDU, chargés de répondre à une injonction de cohérence entre urbanisme et déplacements à partir de cette dernière entrée. En ce sens, l’enjeu d’un PDU est essentiellement d’amener un groupe d’acteurs à dialoguer sur une scène de négociation, afin de co-élaborer un projet sectoriel construit en référence à des objectifs plus globaux.

Si le contenu intrinsèque des études s’avère peu opératoire, le rôle des grands projets apparaît lui aussi ambigu. Pour J-M. Offner, l’un des biais des PDU LAURE est justement leur penchant pour les grands projets – solutions, au détriment d’une réponse vraiment globale aux enjeux de déplacements – et d’urbanisme – à l’échelle d’une agglomération ¹¹⁴  : «  Le projet solution conserve un avantage certain car il s’inscrit au programme dès l’instant où une quelconque communication publique en fait mention. Porter à l’ordre du jour politique un problème est affaire autrement compliquée. Cela implique constructions sociales, expertises, évolution des schémas cognitifs… La plupart des PDU se sont d’ailleurs bien gardés d’opérer cette problématisation, la référence aux objectifs généraux de la loi sur l’air ou des rhétoriques de crise servant d’ersatz plus ou moins maladroits¹¹⁵ ».

Sur la question des rapports entre la planification des déplacements et le projet urbain, plus global, Frédérique Hernandez a bien montré comment, à Marseille, le projet de tramway a structuré l’élaboration du PDU, jusqu’à en constituer le « cheval de Troie¹¹⁶ » dans le contexte technique et politique local.

Dans le PDU marseillais comme dans les cas analysés par J-M. Offner, la démarche de planification impulsée par la LAURE puis par la loi SRU a donc été utilisée d’abord comme outil de construction d’un référentiel cognitif commun et comme scène de négociation, lieu privilégié de mise en cohérence visible et officiel des acteurs et de leurs projets. Ces observations confirment donc le constat précédemment opéré du rôle essentiellement organisationnel des PDU par rapport à l’objectif de recherche de cohérence opérationnelle.

J-M. Offner a pourtant nuancé ce constat au niveau national, en relevant que les réseaux d’acteurs se sont étendus, sans généralement gagner en intensité ¹¹⁷  : la sectorisation des projets, gage de leur réalisation, n’a pas évolué avec la relance des PDU, et la « spécialisation sectorielle » des élus et des professionnels s’est maintenue, sans que de réelles passerelles soient créées entre compétences et entre acteurs concernés. C’est la problématisation même de la démarche qui serait en cause : de nombreux PDU auraient ainsi été mis en chantier sans que les thématiques à aborder localement et les questions à résoudre aient été définies de manière précise.

Les Plans de déplacements urbains, des « coquilles vides » ? Non, car ces démarches ont un impact sur la structuration des pouvoirs dans les agglomérations françaises. Caroline Gallez s’est intéressée plus particulièrement à cette question¹¹⁸ sur la base de la proximité temporelle observée entre la mise en chantier des PDU (LAURE en 1996 et loi SRU en 2000) et la création d’intercommunalités de projet (loi RSCI de 1999), notamment de communautés d’agglomérations, dotées obligatoirement de la compétence des transports urbains¹¹⁹.

C. Gallez, en étudiant les PDU de Rennes, Saint-Etienne, Valenciennes, Saint-Brieuc et Caen, a observé en premier lieu la refonte des périmètres de transports urbains (PTU), qui définissent l’emprise spatiale du pouvoir d’agglomération en matière de planification et de desserte. Plus positive que J-M. Offner, C. Gallez relève également qu’il « ne faut pas négliger l’importance des transports publics dans la construction ou le renforcement d’une identité d’agglomération ¹²⁰  », notamment à Saint-Brieuc et Saint-Etienne.

Cette recherche rejoint en effet celles menées par J-M. Offner sur le faible consensus existant à l’intérieur même d’une collectivité pour mener à bien une démarche PDU dans ses différents aspects. Cela semble être particulièrement vrai pour les questions liées à la voirie (réaménagement, création, partage de l’espace public) et au stationnement (cohérence de la tarification, concurrence en centre-ville avec les transports collectifs, normes plafonds de stationnement dans les PLU…)

Toutes ces observations sur des terrains différents renvoient directement à l’objet de recherche de cette thèse, en cernant les enjeux prégnants d’un Plan de déplacements urbains, et annoncent les approfondissements qui apparaissent nécessaires à la compréhension fine d’une démarche locale comme l’est le PDU de l’agglomération stéphanoise. Comment, en effet, créer une véritable coalition locale d’acteurs partageant un horizon d’action basée sur quelques « grands principes globaux » tels que la cohérence entre urbanisme et déplacements ?

Avant de s’intéresser plus particulièrement au cas stéphanois, il faut citer quelques travaux de recherche qui ont « défriché » le sujet sur d’autres terrains d’études. Ainsi, dans le cas du PDU lyonnais de 1997, Bernard Jouve a montré comment l’agenda politique local, encadré par les échéances électorales, s’est structuré, en matière de déplacements, par la réaffirmation du problème de la congestion des voiries et de la baisse de la part modale des transports collectifs, auquel répondait une solution « facile » et « rapide » à mettre en œuvre dotée d’une force symbolique élevée : le tramway ¹²¹ . « Habillant » ce projet opérationnel, la démarche PDU a permis de créer un cadre plus général et transversal légitimant différentes actions publiques, dont celle-ci.

B. Jouve rapporte également comment l’accord politique entre la mairie lyonnaise UDF et les maires socialistes de la première couronne a scellé la réalisation de lignes de tramway, dont les tracés correspondent, certes, à des corridors de demande forte en transport collectif, mais matérialisent surtout la géographie de la coalition politique dirigeant le Grand Lyon¹²². Document ambitieux et consensuel, le PDU lyonnais de 1997 a pris soin d’éviter le choix du tracé et du mode précis des « lignes fortes ». Dès lors, toute opposition à un discours aussi structuré mais si peu territorialisé de manière fine, devenait difficile à porter politiquement.

On peut retenir de cette étude de cas que le PDU lyonnais a davantage été un outil de légitimation de projets locaux que réponse à l’injonction nationale de cohérence. Ce constat nous renvoie à nouveau à la question de l’instrumentalisation de la politique des déplacements. A l’échelle nationale, Vincent Kaufmann et Julie Barbey se sont ainsi interrogés si celle-ci faisait des transports le moyen d’atteindre des objectifs politiques « supérieurs » (cohérence, développement durable, etc.), ou si elle n’était qu’un « simple » but en soi¹²³, c’est-à-dire une action publique tournée en fait vers un soutien à l’industrie (transports routiers et collectifs) et le maintien d’une culture technique empreinte d’une logique d’équipement (dans la filiation du corps des Ponts et Chaussées).

Le jugement de V. Kaufmann et J. Barbey est assez dur, en ce qu’il remet en cause « l’honnêteté » des objectifs poursuivis par l’Etat au travers des lois. Ces travaux intéressent notre recherche, en rappelant le poids des lobbys industriels et des corporatismes, dans un secteur aux enjeux économiques et de pouvoir élevés. Mais on ne peut pour autant conclure à la perversion complète de la planification des déplacements.

Si les risques que celle-ci ne parvienne pas à influer positivement sur les politiques opérationnelles d’urbanisme et de déplacements sont réels, les différents travaux de recherche présentés dans cette sous-partie démontrent le rôle pédagogique, d’entrainement, de cadrage et de partage d’un projet que revêtent les exercices de planification des déplacements. Par delà la crise qu’elle traverse depuis les années 1970, par delà une certaine instrumentalisation à des fins électorales, financières ou corporatistes, la planification apparaît toujours comme le médiateur, l’intermédiaire privilégié entre une volonté commune manifestée par un groupe d’acteurs institutionnels et civils, et sa transcription opérationnelle.

On ne peut pourtant conclure cette sous-partie sans creuser la question des temporalités de l’action publique : comment un groupe local d’acteurs, agrégé autour de la recherche de réponses à des objectifs globaux peut-il saisir des opportunités d’action dans le « quotidien de leur existence », c’est-à-dire dans la succession de « petites » actions, études et décisions, toutes placées sous l’horizon d’un projet global plus lointain que constitue un document de planification ?

Pour répondre à cette interrogation, nous pouvons à présent nous tourner vers les apports des travaux réalisés au début des années 2000 par Max Sanier et Philippe Corcuff, portant sur l’étude d’une décision publique contemporaine, marquée par la multiplicité des acteurs, la décentralisation et l’existence de marges de manœuvres potentiellement saisissables par les forces en présence.

A partir du cas de l’implantation d’une gare TGV à l’aéroport de Lyon – Saint-Exupéry, les chercheurs se sont intéressés à la place des comportements stratégiques dans le quotidien de professionnels de la planification et de l’aménagement urbains, c’est-à-dire à ce qui les porte au-delà de l’action immédiate ¹²⁴ , en repérant les éléments factuels et individuels qui concourent à une stabilisation et à une mise en cohérence des différents positionnements, qui permettent à des dossiers, des projets, d’avancer grâce à une prise de décision publique.

M. Sanier et P. Corcuff remarquent que ces décisions sont issues de dispositifs publics et de mécanismes formalisés – ce qui les rend légitimes, par leur argumentation et leur référence à un cadre général, mais elles sont également consécutives à des échanges moins visibles et libérées du formalisme lié à l’officialité ¹²⁵ . C’est ce que les deux chercheurs nomment le régime d’action tactique – stratégique ¹²⁶ , dans la lignée des travaux de Luc Boltanski et Laurent Thévenot¹²⁷.

Dans ce régime d’action, trois horizons structurent l’espace d’intervention d’un acteur : un horizon stratégique lointain, justifiable par l’intérêt collectif ; une scène publique, officielle, où le discours doit être argumenté (selon un ou plusieurs modes de justification publique) ; une scène officieuse enfin, plus flexible, où il est possible de saisir des opportunités qui feront progresser vers l’intérêt collectif lointain, sans devoir se justifier publiquement. Cela ne signifie pourtant pas que dans ce cadre théorique, la scène officielle soit à considérer comme le paravent d’une scène officieuse où tout s’élaborerait dans l’ombre.

Dans l’étude de cas de la gare TGV, M. Sanier et P. Corcuff ont ainsi pu repérer deux types de décision : la décision linéaire – industrielle, qui met en avant les continuités temporelles¹²⁸ et le long terme, et la décision tactique – stratégique, basée sur la flexibilité tactique et le saisissement d’opportunités à court terme, mais toujours en référence à l’idéal lointain ¹²⁹ . Le saisissement de cette opportunité demande alors de mettre au point un argumentaire permettant la justification publique du projet à court terme, en le replaçant dans l’intérêt général de long terme.¹³⁰

C’est ce second type de décision qui nous intéresse par rapport à la transcription opérationnelle d’un projet global et lointain formulé en réponse à une injonction nationale. Les travaux de M. Sanier et P. Corcuff sont assurément denses et empreints de théorie. Mais leur intérêt est de pouvoir disposer d’un cadre d’analyse original pour aborder l’étude de décisions publiques dans un cadre local, qui puisse compléter l’analyse de l’investissement des différents acteurs dans une démarche telle qu’un PDU, sans surestimer le poids d’un acteur sur son leadership apparent ou son caractère moteur sur une scène officielle.

Ce cadre d’analyse permet également de montrer que l’investissement des acteurs sur une scène de négociation qui gère la fragmentation de l’action publique en cherchant la mise en cohérence de procédures et d’opportunités, ne produit pas que des actions ponctuelles ; au contraire, celles-ci s’inscrivent dans un cadre plus lointain et global. Cette inscription dans le long terme d’une recherche de cohérence organisationnelle (et non plus fonctionnelle) constitue alors le cadre où s’établissent des accords et des conventions ¹³¹ .

En conclusion de cette seconde sous-partie, nous pouvons retenir des différents travaux cités que le cadre institutionnel local, lieu de réponse à l’injonction nationale de cohérence entre urbanisme et déplacements, a profondément évolué ces dernières décennies, en direction d’une fragmentation des compétences, d’une multiplication des acteurs et d’une remise en cause des leaderships locaux.

Depuis la loi Chevènement, c’est l’échelon de l’agglomération qui se trouve en « première ligne » en terme de planification et d’élaboration d’un projet politique global, mais seuls des partenariats forts avec l’ensemble des autres acteurs locaux peuvent assurer sa transcription opératoire. Celle-ci passe par le saisissement d’opportunités d’action basées sur une référence constante au projet global plus lointain. La coopération entre acteurs et la coordination des procédures apparaît ainsi comme le pivot de la relation entre planification et mise en œuvre opérationnelle.

Nous allons à présent pouvoir remettre en perspective l’ensemble de ces observations et résultats de recherche, pour définir une grille de lecture contemporaine des réponses locales élaborées dans le cadre de la recherche de cohérence entre urbanisme et déplacements.