4.1.2. Création d’une coalition d’intérêt, renforcement des coopérations techniques, logique de projet sectoriel : l’ère du PDU SIOTAS (situation 2000)

Si l’on se place cinq ans après le premier panorama, nous parvenons à un moment charnière pour les acteurs présents dans l’agglomération stéphanoise. 2000 est en effet l’année de validation définitive du PDU étudié par le SIOTAS, juste avant la promulgation de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains.

Dans le paysage législatif national, c’est la LAURE²²⁰, votée en 1996, qui constitue la nouveauté. Ainsi que nous l’avons déjà décrit dans la première partie de cette thèse, la LAURE remet à l’agenda politique la question des déplacements urbains, par l’intermédiaire d’une entrée environnementaliste. Les PDU deviennent obligatoires dans les agglomérations dépassant les 100 000 habitants, et prescriptifs quant à leurs dispositions. Cette injonction nationale conforte donc, localement, le rôle du SIOTAS, notamment par rapport au Département et à ses lignes interurbaines et scolaires.

Celui-ci ne voit pas ses domaines traditionnels d’intervention remis en cause par les évolutions législatives ; de même les communes conservent l’ensemble des prérogatives observées en 1995. Sur le ferroviaire, en revanche, le portage politique et financier s’est clarifié. Les infrastructures ont été confiées à RFF²²¹, créé en 1997 pour alléger la SNCF, devenue « simple » exploitante, du poids de la dette cumulée des investissements sur le réseau à grande vitesse réalisés depuis les années 1970. A la suite d’une expérimentation menée dans 6 régions, Rhône-Alpes est devenue la véritable autorité organisatrice des TER. Mais cette prise de compétence globale et définitive intervient sur les bases du même Schéma Régional des Transports, « feuille de route » de la collectivité régionale depuis le début des années 1990.

L’Etat et la Région poursuivent la mise en œuvre des CPER, alors que le Ministère de l’Equipement a renforcé le subventionnement des études de PDU et des réalisations de TCSP²²² dans les villes de province, résultat du volontarisme affiché par la loi sur l’air. Selon

cette même logique, la Région a été chargée d’élaborer un Plan Régional de la Qualité de l’Air (PRQA).

Ce même Ministère de l’Equipement a par ailleurs lancé ses services déconcentrés dans l’étude de DVA²²³, exercices de négociation locale et de planification des développements des grandes voiries urbaines et périurbaines projetées dans les grandes villes françaises, dont Saint-Etienne. Leur articulation avec les PDU, a priori étroite sur le papier, a constitué un enjeu de coordination entre acteurs à ce moment-là, tant le risque de concurrence entre démarches et d’incohérences entre projets s’est trouvé augmenté par la quasi-concomitance de ces exercices locaux de planification des réseaux de transport.

Enfin, ce panorama ne serait pas complet sans l’affirmation progressive de l’échelon intercommunal, qui s’est lancé dans une politique de logement (PLH²²⁴) et d’aide à la reconversion et au développement économique, par l’aménagement de zones d’activités communautaires. Une instance informelle, la « conférence Sud Loire », complète ce dispositif local. Elle constitue un lieu de rencontre et de négociation destiné à jeter les bases d’une démarche de projet territorial à l’échelle des quatre intercommunalités qui structuraient à l’époque le sud du Département. Pilotée par l’Agence d’urbanisme, elle visait à créer les conditions d’une relance de la planification supra-communale, quelques années après l’enterrement du projet de Schéma Directeur de l’agglomération stéphanoise.

Ce second « palier » de structuration du dispositif politique local traitant les questions d’urbanisme et de déplacements se caractérise donc par un retour en force de l’Etat (à la source d’injonctions, et surtout par son rôle de « guichet » pour des subventions ciblées), par la régionalisation balbutiante des transports ferroviaires régionaux, et par « l’apogée » du SIOTAS, qui parvient à finaliser un PDU dans une agglomération dénuée de planification supra-communale, et dont le nouvel EPCI²²⁵ entre dans une phase d’affirmation, cherchant à investir de nouveaux champs de légitimité, rendus accessibles par la transformation programmée de Saint-Etienne Métropole en Communauté d’agglomération.

Ce « palier » de structuration des relations partenariale ne peut donc être considéré comme stable : la poursuite de la redistribution des cartes apparaît inéluctable, tant par les repositionnements institutionnels locaux, que par le nouvel appel national aux réorganisations de cadres territoriaux d’action que constitue la loi SRU.

L’aboutissement de la démarche PDU impulsée par le SIOTAS constitue en quelque sorte son « chant du cygne ». Celui-ci marque la réussite d’une logique de micro-segmentation de l’action locale en matière de déplacements quotidiens, au profit d’un cadrage des relations institutionnelles au sein d’une scène de négociation dédiée, elle-même décomposée en plusieurs lieux de rencontre et de débat destinés à dégager un consensus (et un leadership) autour d’un horizon stratégique unifié.

Comment, précisément, ont été conçues les différentes instances de la scène PDU, créées pour cristalliser l’attention de tous les acteurs locaux en charge de projet urbain et de mobilité quotidienne ? C’est à cette question que les figures 53 et 54 tentent de répondre, en synthétisant graphiquement l’articulation entre les différentes instances élaborées pour faire vivre la scène PDU dans l’agglomération stéphanoise. Celles-ci ont été définies par le SIOTAS en 1995, en la personne de Jean-Guy Dumazeau. Il est notable de signaler que cette méthode, d’ailleurs influencée par les préconisations du Certu (cf. chapitre 3), a également structuré la révision du PDU conduite par Saint-Etienne Métropole à partir de 2002 (sur laquelle nous reviendrons dans la prochaine section, mais que nous abordons dès à présent dans ces schémas, pour montrer clairement les similitudes entre instances organisées dans les deux démarches successives).

Par souci de clarté, nous avons défini plusieurs classifications de ces instances. En premier lieu, on peut dissocier celles relevant de la « sphère civique » (c’est-à-dire celles qui ont lieu en présence de la population ou de ses représentants élus, et où le régime de justification est éminemment public²²⁶, pour reprendre la terminologie du Luc Boltanski). A l’opposé, les réunions organisées dans la « sphère technique » sont basées sur la négociation interpersonnelle et interinstitutionnelle directe, où la justification publique et l’horizon stratégique lointain ne sont mobilisés qu’en arrière-plan idéologique et méthodologique.

En second lieu, l’étude des individus et institutions impliquées dans le PDU stéphanois montre que l’on peut déterminer trois cercles concentriques, trois niveaux d’implication dans la démarche. Ainsi, le « cœur de la bulle PDU » est composé d’un très petit groupe d’acteurs déterminés, aux intérêts convergents et dotés de représentations et imaginaires très proches, qui « régulent » leurs positions et l’avancement de la démarche au sein d’une instance technique, dénommée « comité technique restreint » puis « G 4 » à partir de 2002, qui réfère à une instance officielle de quelques élus, appelée « comité de pilotage restreint ».

Des techniciens du SIOTAS, de la STAS, d’Epures, de la Ville de Saint-Etienne et de la DDE de la Loire avaient été pressentis pour participer aux comités techniques restreints jusqu’en 2000 ; à partir de 2002, les « G 4 » ont été créés pour associer les services de Saint-Etienne Métropole, de l’Etat, de l’Agence d’urbanisme et de la STAS. Ce pilotage politique resserré est quant à lui chargé de faire remonter le dossier PDU à l’instance officielle du maître d’ouvrage : « comité syndical » à l’époque du SIOTAS, puis « conseil de communauté » (qui réfère au « bureau ») après l’avènement de la Communauté d’agglomération.

Gravitant autour du « cœur » du PDU se trouvent des instances et acteurs présents régulièrement dans la démarche, sans pour autant en constituer les lieux et éléments « moteurs ». Ainsi dénommées « instances satellites », on peut y classer, tout au long de la période, les « comités de pilotage élargi » issus de la sphère civique, qui associent au projet la Région, le Département, les Communes et intercommunalités, mais également, entre 1996 et 2000, toutes les réunions de travail avec le groupement de bureaux d’études chargés d’étudier le projet.

Enfin, on peut qualifier « d’instances périphériques » les autres rencontres organisées dans le cadre du Plan de Déplacements Urbains. Tout au long de la période, on peut y classer les différentes réunions de concertation, de consultation et de communication, où population, associations et lobbys étaient invités. Il s’agit en effet davantage de rencontres d’information ponctuelles que d’instances dont l’apport s’est révélé déterminant dans la structuration du projet. Lors de la révision du PDU, les « groupes de travail thématiques » peuvent également être considérés comme « périphériques ».

Associant des bureaux d’études, des représentants associatifs et consulaires, et les services techniques des Conseils régionaux et généraux, ces réunions ont en effet été le lieu d’une parcellisation très poussée de la problématique globale initiale soulevée par le PDU. Des « GT » ont ainsi été créés pour chaque thématique : modes doux, stationnement, livraisons, coopération des AOT, etc. Ces réunions très ciblées sont donc caractéristiques d’instances de négociation interinstitutionnelle et interpersonnelle davantage basées sur des échanges entre techniciens, que sur l’approfondissement d’un horizon stratégique lointain consécutif d’une posture de justification publique.

Sur une décennie, la démarche d’étude du PDU stéphanois a été organisée autour d’instances très classiques dans le secteur de l’urbanisme : des comités de pilotages, des réunions techniques, certaines resserrées aux principaux acteurs, d’autres élargies à des partenaires supplémentaires. En cela, la méthodologie appliquée dans la région stéphanoise est très proche de celle préconisée, au niveau national, par le Certu²²⁷. Ces instances ne sont donc pas novatrices ; en revanche, elles ont bien fonctionné, puisqu’on dénombre plus d’une centaine de réunions organisées selon ces schémas, jusqu’à l’adoption de la révision du PDU. C’est à la composition précise de ces réunions que nous allons à présent nous intéresser, dépassant ainsi l’arborescence théorique des réunions, définie par l’autorité organisatrice.

Ce travail a été mené à partir du dépouillement des archives de l’Agence d’urbanisme Epures, mais également des archives personnelles d’Estelle Filippini et de Catherine Araud-Ruyant, responsables successives du pôle Mobilité – Déplacements – Transports de l’Agence, et de Jean-Guy Dumazeau, actuel Directeur du Syndicat Mixte du SCOT Sud Loire, ancien Directeur du SIOTAS, et « père » principal du PDU stéphanois.

La méthode d’enquête retenue a été simple : recenser de manière exhaustive les participants de toutes les réunions, techniques et politiques, ayant été organisées pour faire progresser l’étude du PDU puis de sa révision, entre 1996 et 2005. Cela représente au total 116 réunions, dont on peut trouver le recensement chronologique dans la figure 55.

Ce recensement des participants ne doit pas être interprété comme la constitution d’une « super liste de présence », mais bien comme un matériau précis d’étude. En listant aussi précisément que possible les individus qui ont pris part à ces réunions, il devient en effet possible de dépasser le cadre impersonnel et déshumanisé des institutions, pour entrer dans un travail d’analyse des organisations basé sur les personnes, tout autant que sur les structures qu’elles représentent.

Ce choix méthodologique a permis d’effectuer des entretiens individuels avec les principaux protagonistes de la scène, de questionner leurs motivations officielles mais aussi personnelles, et enfin de déterminer quels acteurs effectuent le relais entre le PDU stéphanois et les autres scènes de négociation des projets politiques et de planifications urbaines.

Le processus d’étude du premier Plan de Déplacements Urbains a, dans les faits, été marqué par une très nette prédominance des réunions techniques sur les instances relevant de la « sphère civique ». Cette caractéristique s’explique par le fait que le petit groupe d’acteurs ayant porté la démarche a dû composer avec les maigres héritages locaux des exercices de planification des réseaux de transport. Si l’on excepte l’EPIT des années 1970, et les démarches à l’échelle de la ville de Saint-Etienne, aucun document, aucune démarche n’avait encore été menée en ce sens dans l’agglomération. Et ainsi que nous l’avons vu en seconde partie, le SIOTAS lui-même n’avait jamais effectué de planification globale de son réseau, ni étudié un projet de développement à long terme.

La lecture du schéma n° 56 synthétise l’implication et le positionnement des acteurs sur la scène de négociation du PDU SIOTAS, entre 1996 et 2000. On peut ainsi immédiatement remarquer une structuration des instances différente de celle pensée à l’origine de la démarche, qui était présentée dans la figure n° 53.

Il faut ainsi noter que le « cœur de la bulle PDU » a en fait été animé par un « G 3 » composé des trois « techniciens clés » : Jean-Guy Dumazeau pour le SIOTAS, Patrick Moreau pour la STAS, et François Duval ou Estelle Filippini pour Epures. Ce petit groupe s’est retrouvé être à la charnière entre les instances de la sphère civique ( et notamment les comités de pilotage où les élus actaient les décisions) et les autres instances techniques (réunions de travail avec les bureaux d’études, comités techniques restreints et élargis, groupes thématiques).

On remarque également l’absence de la DDE, et surtout celle des techniciens de la ville-centre, dans les « G 3 ». Nous reviendrons dans le chapitre 6 sur les raisons de ces absences, mais on peut constater que la présence en retrait des techniciens de la Ville va de pair avec la discrétion des élus municipaux dans les comités de pilotage restreints, où seul Claude Marder, adjoint à l’urbanisme, assiste ponctuellement.

Les instances « civiques » (comité syndical du SIOTAS, comités de pilotage restreint) sont en effet toutes pilotées par Jacques Frécenon, maire de Saint-Jean-Bonnefonds et Vice-président du SIOTAS. Le Président du Syndicat, P. Chauvet, ne s’est pas impliqué directement dans la démarche PDU. C’est donc J. Frécenon qui, dès l’amont des études, a suivi le dossier, validé les orientations et assuré la diffusion des décisions auprès de ses collègues et du Maire de Saint-Etienne.

Dans la répartition réelle des rôles entre instances, les comités techniques restreints sont devenus, de fait, des réunions « satellites ». Elles associent, plusieurs fois par an (et non chaque semaine comme cela avait été initialement envisagé !) les membres du « cœur » avec les techniciens des services déconcentrés de l’Equipement, de la Ville de Saint-Etienne, et du Conseil général de la Loire. Il est, sur ce point, révélateur du moindre engagement de ces institutions, que l’on puisse identifier, pour chacune d’entre elles, plus d’un ou deux individus différents qui aient assisté systématiquement à toutes les rencontres.

Ces comités techniques restreints ont été régulièrement approvisionnés par des « GT thématiques », instances périphériques où l’on retrouve le plus large spectre d’acteurs intéressés à la démarche : techniciens de la Région, du Département, de la SNCF et de RFF, des Communes, représentants d’associations ou de lobbys…

L’un des constats majeurs qui ressort de cette analyse est l’absence de « comités de pilotage élargi », pourtant prévus initialement à une fréquence trimestrielle. On peut déceler dans cette carence le faible investissement politique des partenaires « satellites » dans l’élaboration du projet du PDU jusqu’en 2000 ; elle est également l’un des révélateurs du déséquilibre en faveur de la sphère technique, qui a marqué cette première phase d’étude.

Aussi les « comités techniques élargis », que nous avons considéré comme « instances périphériques », peuvent compenser, partiellement, l’absence politique. C’est dans ces réunions, préparées et présentées comme des démarches de concertation « exclusives » pour quelques acteurs « membres du club PDU », que l’on retrouve des représentants de la Région ou du Département. Lors de certaines rencontres, des techniciens des ces collectivités ont parfois dû, en l’absence d’élus, adopter une posture davantage « civique » que « technique », afin de palier l’absence de discours politique et de positionnement de la part de leur institution…

On retrouve bien ces mêmes acteurs, dans la sphère civique, à l’occasion des rencontres de concertation et de communication. Mais celles-ci, organisées selon un mode majoritairement « descendant » (présentation des projets par les membres du « cœur » aux autres partenaires, « invités »), ne peuvent être, elles aussi, considérées que comme des instances périphériques : elles ne sont pas le lieu d’élaboration du projet politique et technique, mais plutôt celui de l’exposition publique de la méthodologie, des objectifs poursuivis, et des solutions proposées.

C’est également dans ces instances de consultation et de débat public que l’on retrouve des représentants des intercommunalités (Communautés de communes Saint-Etienne Métropole et Forez-Sud), du Conseil général de Haute-Loire, de groupes politiques (tels les socialistes et écologistes du Conseil municipal de la ville-centre), ainsi que le « grand public ». La faible place accordée à la population est très représentative de la volonté des initiateurs d’étudier en profondeur un projet technique réalisé entre « spécialistes », puis de le faire valider politiquement.

La description du positionnement des acteurs locaux dans la démarche d’étude du PDU ne serait pourtant pas complète, si l’on n’y incluait pas des réunions « officieuses », organisées principalement entre Michel Thiollière, Jacques Frécenon et Jean-Guy Dumazeau. Confirmées par celui-ci lors d’un entretien individuel, ces rencontres ont permis la validation des grandes orientations et de la portée technique et politique du projet finalement adopté sur la scène officielle, dans le cadre des instances publiques. Elles constituent la seule présence directe du Maire de Saint-Etienne et fondateur de Saint-Etienne Métropole dans les instances d’étude et de validation du Plan de Déplacements Urbains. De fait, M. Thiollière n’apparaît pas directement sur le devant de la scène PDU, jusqu’en 2000.

‘Il y a eu 3 voire 4 réunions politiques, en présence de Michel Thiollière. Ces réunions n’ont pas de compte-rendu… Donc oui, il y a eu des réunions informelles, très importantes…. J’ai des documents annotés de la main de Michel Thiollière. [entretien avec J.G. Dumazeau (SIOTAS)]’