3. Du PDU au projet de territoire

comment passe-t-on du PDU (sectoriel, programmatique) au SCOT (stratégique, partenarial) ?

• A. CHANAL : Je pense qu’on est sur la bonne voie. Mais il faut un vrai portage politique. Sur tous les dossiers. Ca implique des coûts, et tout le monde n’est pas d’accord, donc il y a toujours un « danger politique ». Mais si quelqu’un s’y implique et explique, avec un peu de concertation…
• AC LIEUTAUD : Est-ce qu’on peut imaginer que le SCOT aboutisse au même genre de dialogue collectif que le PDU ? Est-ce qu’au travers du SCOT on va arriver à faire ce qu’on était pas parvenu à faire, en prenant un chemin particulier qui était de passer par le PDU ? Sans doute. Je pense que le PDU a permis de faire travailler les gens ensemble, et ça c’était important, de créer un réseau de confiance de ce point de vue là. Je pense ceci-dit que les questions posées par le SCOT sont quand même d’un autre ordre aussi, en particulier sur les compétences communales et tout ! Là, on commence à rentrer dans l’urbanisme… Une route, ça ne fait que passer ; un transport en commun, surtout quand ça concerne principalement l’agglo, c’est un peu loin… mais quand on commence à parler aux gens de leur territoire propre… Donc l’essentiel apporté par le PDU c’était de savoir qu’on pouvait travailler ensemble. Après, il ne faut pas qu’on se dise que ça va marcher automatiquement avec le SCOT.
• P MOREAU : Pour moi, il y aurait pu y avoir un PDU de l’agglomération stéphanoise historique, Saint-Etienne et l’Ondaine, et puis un PDU sur le reste. On aurait eu des logiques de PDU. Après, quand on a un territoire aussi important et qu’on commence à regarder la plaine du Forez, on passe sur des échelles territoriales qui ne sont plus les mêmes, ça pourrait légitimer l’équivalent d’un PDU, mais c’est plus un PDU, c’est un schéma métropolitain, les deux se combinant. Plus on étale les espaces, plus on associe des partenaires, plus on retrouve quelque chose d’insipide. On est tous d’accord sur des généralités, mais le moteur disparaît, c’est édulcoré car plus compliqué. Alors c’est un peu le SCOT, mais il part après, et un peu trop vite, alors qu’on a pas fait des PDU vrais, disant « voilà mon espace d’intervention, voilà mes projets tels que je les fais, je vous informe, mais j’ai des réalités, des tendances à renverser sur ce territoire là », là, on commence à avoir des jalousies, on n’a plus de consistance car on ne sait plus qui pilote, qui fait quoi, on veut la participation de tout le monde, mais tout le monde ne peut pas participer. Quand on le vivait, on ne se rendait pas spécialement compte, mais avec le recul, je dirai que ça a été un élément un peu négatif : même si ça a permis d’initier ces territoires et de leur faire comprendre qu’ils avaient aussi à réfléchir en termes de déplacements, et qu’ils pouvaient anticiper, il manque le background au niveau des personnes, des réflexions et des moyens, et tout ça fait des délais qui viennent pénaliser le PDU, au sens d’un système qui en dix ans devait faire des choses. Dès le début, on devait verrouiller. Tout ce qui n’est pas dans le PDU, ça fait des réflexions pour produire un futur PDU, mais ça ne vient pas polluer le débat de celui-ci. Je le vois avec l’exemple du deuxième TCSP, où on dit « on fait une partie puis on refait plus tard ». Non, c’est un mauvais choix, il fallait dire qu’on ne parle de rien d’autre tant qu’on a pas atteint l’objectif. Les autres objectifs sont intéressants, mais on a fait un choix de privilégier ces espaces, on veut redéfinir la centralité, on veut redynamiser. On ne peut pas tout faire. Le reste, on est prêt à discuter, on prend trois – quatre ans pour réfléchir avec les territoires qui ont quelque chose à dire. Là c’est l’inverse : les territoires qu’on est allés chercher, ils nous ont pratiquement empêché de décliner notre action. C’est compliqué, il y a des aspects financiers là dedans, mais indépendamment, on n’a pas été logique dans ce travail. On a cru qu’on avait fait l’essentiel du travail en ayant programmé.

Avec le SCOT, on est trop dans une vision où l’on a pris un étage supplémentaire, et l’on retombe dans nos mêmes travers d’impossibilité. Les deux dimensions sont à traiter, mais l’on peut difficilement les traiter de front parce que ce n’est pas facile d’agir en même temps sur l’aspect déplacements et sur l’aspect aménagement dans la même temporalité, il faut à un moment que les séquences s’enchaînent si on veut arriver à y travailler. Sinon, et c’est ce qui se passe, on ne fait rien sur les deux. Les deux de front, c’est trop lourd à porter.

• P ADAM : On est sur des échelles qui ne sont pas les mêmes, et sur des enjeux et des orientations pas forcément toujours cohérentes. On est pas sur les mêmes enjeux. Là encore, je ne suis pas certain qu’on ait pu faire l’exercice de manière complètement harmonieuse sur d’autres secteurs du territoire. Et ce qui se passe, c’est qu’on a élaboré les choses dans le mauvais ordre, finalement. A partir de là, c’est difficile de revenir à une réflexion supra, en disant qu’on va assembler des briques. Mais comment fait-on pour les homogénéiser ? Comment fait-on pour bâtir un projet de territoire qui soit forcément cohérent avec ces briques, qui ne le sont pas toujours entre elles ? On a fait les choses à l’envers. Cette première génération de DTA, de SCOT, on a du mal à y voir une grande cohérence, et surtout des idées-forces qui s’imposent véritablement, après tout ce qui s’est dit en deçà.

Passer du PDU au SCOT, au plan technique, ça a pu aider, on a un diagnostic un peu fouillé, on a des enjeux qui ont été esquissés, puis on a des réponses. Mais je pense que ce n’est pas fait dans le bon ordre. Et à la limite, une approche presque iconoclaste disant « certes, il y a des PDU, des documents de planification qui existent, mais on va faire l’exercice en mettant un peu ça de côté au début », me semble intéressant.

Au plan politique, sur la collaboration, on a peut-être pour la première fois mis en œuvre une réflexion qui permettait de faire converger des vues, et puis d’élaborer un document qui soit à peu près universellement partagé. En ce sens, c’est un progrès, et ça a permis d’avoir un terrain plus favorable à des niveaux de réflexion plus complexes, qui sont ceux du SCOT, voire à l’échelle supérieure.

• S LIAUME : La plaine du Forez a validé le PDU par voie de courriers officiels ; ils sont au courant de notre démarche et de nos objectifs. Les autres acteurs sont aussi légitimes que nous, mais ils ne sont pas encore au même niveau. Et ce n’est pas à Saint-Etienne Métropole de résoudre leurs problèmes de déplacements. Là, le SCOT est une bonne échelle pour mettre en commun. Nous, on répètera nos enjeux. J’espère qu’on n’est pas trop donneurs de leçons dans le SCOT. Mais il faut qu’ils avancent ! Que ce soit Forez Sud, Pays de Saint-Galmier ou Loire Forez, ils se sont créés en même temps que nous, donc à eux de se bouger pour arriver à faire quelque chose à la même vitesse que nous. C’est vrai que quelques syndicats de coopération préexistaient ici, alors que là haut, le territoire était sous la coupe réglée et rangée du Conseil général, qui encore aujourd’hui…

A l’échelon métropolitain, on a le projet d’e lancer, dès cette années, un plan de déplacements métropolitain, avec le Grand Lyon.

relations entre les EPCI, entre SIOTAS / SEM et le conseil général, les autres partenaires : peut-on renforcer les liens ? comment ?

• A. CHANAL : Je crois qu’il faut un pilote, un chef de projet politique, c’est absolument indispensable. Je vois dans le cadre du SCOT, les discussions avec les Communautés de la plaine. Honnêtement, sur les déplacements, ça se passe pas mal. Même si à un moment on réfléchit tous par rapport à son propre territoire, je crois qu’on est tous dans la même problématique, qu’on a tous compris l’intérêt, au moins pour ceux qui sont présents au niveau du SCOT.

Et le Conseil général, on entame aujourd’hui une réflexion avec le Conseil général qui je pense va déboucher. Je crois que jusqu’à aujourd’hui, personne n’avait eu le temps de travailler sur ces sujets là. On a tous nos propres problématiques. C’est Paul Salen, au niveau du Conseil général, on l’a vu une fois, on va commencer à travailler, mais je pense que ça part mieux. Alors est-ce qu’auparavant il y avait des blocages politiques, je crois que… Je crois que dans le transport, on a la chance d’avoir un relatif consensus… que le côté politique des choses ne rentre pas trop en ligne de compte. C’est vraiment nos concitoyens, nos territoires qui sont au cœur de la problématique.

Malheureusement, on ne peut pas tout faire. Si je prends mon cas personnel, entre la deuxième ligne de tram, les voiries, le boulevard urbain, honnêtement, j’étais déjà à 100 % là-dessus. Je ne pouvais absolument pas dégager de temps pour autre chose. Maintenant que le deuxième ligne de tram arrive à échéance, maintenant, au titre du SCOT, on peut commencer… Alors c’est vrai que le SCOT, c’est aussi un cadre, des contraintes, au niveau du Sud Loire. Ca nous impose un cadre, c’est peut-être ce qui nous fait avancer plus vite. Les lois nous permettent d’avancer un peu plus vite que si on pouvait se dire qu’on a un peu de temps. Tandis que là, on se met volontairement des contraintes, donc ça nous permet d’avancer. Mais aujourd’hui je crois que si on arrive à discuter dans le cadre du SCOT, en associant aussi Métropole et le Conseil général, je pense qu’on devrait aboutir… ça va pas se faire en six mois, mais… là je suis positive.

• J. FRECENON : Vous voulez que je les cite ? Je ne veux faire de la peine à personne !

Si on a envie de ne pas être trop critique, on peut dire que le Conseil général de la Loire gère un Département qui est relativement compliqué, avec une partie nord, une partie sud, et évidemment une partie centrale qui est moins marquée. Le Conseil général est là, à assurer des lignes de marché, autrefois des lignes scolaires… En plus il a un argument qui compte en effet, en disant que la compétence transports sur le territoire métropolitain est à l’agglo, donc que c’est à l’agglo de le faire. Donc il ne faut pas compter sur lui pour prendre des initiatives sur notre territoire. Par contre, honnêtement, chaque fois qu’on a des initiatives fortes, contrats de plan Etat-Région, pôles d’échanges, contrat territorial avec Métropole, le Conseil général est quand même à nos côtés. Les engagements du Conseil général sont tenus.

Par rapport à d’autres départements, il faut voir ce qu’on compare : si on compare avec le Rhône et l’Isère, ou il y a de grandes villes, Lyon et Grenoble, où traditionnellement, le Conseil général, peut-être pour ne pas perdre la main, pour garder un certain pouvoir, était naturellement associé aux autorités organisatrices de transport… Ce n’était pas le cas dans la Loire. Il faut peut-être tenir compte… Moi j’ai décidé depuis longtemps, après avoir été un peu critique, de plutôt considérer que le Conseil général peut être un partenaire quand il le veut, quand il l’a décidé, et à hauteur où il l’a décidé. Ce n’est pas à moi de lui dire ce qu’il faut faire, s’il fait bien ou s’il fait mal.

Pour la plaine, c’est quand même différent, parce que, là aussi, je le dis sans mépris aucun, et sans vouloir faire preuve de suffisance, on n’est quand même pas au même niveau de développement. La forme urbaine n’est pas la même, la présence d’une agglomération de 200 000 habitants n’existe pas, donc, on ne pouvait pas avoir de ce côté-là la même démarche. Et puis alors, il y a un obstacle de taille, c’est tous les problèmes de financement. Et on ne fait pas un réseau de transport collectif assez fort sans mettre en place les moyens financiers, qui passent par le versement transport. Et je ne sais pas si nos collègues de la plaine sont décidés à le mettre en place. Certains oui, peut-être ceux qui sont les plus avancés, mais je ne suis pas sûr que ça aille très vite. Par contre, on discute quand même avec la Région, et l’étoile ferroviaire peut s’étendre dans la plaine du Forez. Et à partir du moment où elle s’étendra du côté d’Andrézieux et du côté de Montbrison, on peut aussi, en travaillant à l’intérieur du SCOT, imaginer que le système de la Métropole soit mis en place, peut-être sous des formes différentes, plus légères, peut-être avec une intervention plus forte du Département, ça je ne le sais pas. Mais je ne suis pas forcément pessimiste là-dessus.

Avec la Région, une valse-hésitation… Si vous le dites ! Je crois que sur l’aire urbaine de Lyon, il y a onze autorités organisatrices… sur Rhône-Alpes, je ne sais plus combien… Pour la Région, ça fait quand même quelque chose d’important. Moi, je n’ai pas de souci jusqu’à présent, avec nos interlocuteurs du Conseil régional, parce que je sais que leur volonté, c’est la même que la nôtre, d’aller vers un transport collectif efficace. Ils sont plutôt… prudents… plus prudents qu’on le souhaiterait, parce qu’ils ne voudraient pas se laisser entraîner dans des mesures qui les obligent après à les dupliquer, ou à les décupler, sur l’ensemble de leur territoire. C’est ce qui explique, de mo point de vue, leur côté un peu hésitant parfois. Mais je suis sûr qu’au fond on est sur les mêmes objectifs.

• AC LIEUTAUD : Il y avait une démarche initiale avant que j’arrive. Les gens étaient très proches, peut-être parce que ça s’établissait entre des gens qui se connaissaient bien par ailleurs. Et puis le groupe était peut-être moins important ; après il y a eu une phase un peu plus politique, même dans la démarche technique. Je pense qu’il y a eu une phase politique de la démarche technique. Du coup ça a introduit un certain nombre de « tirages »… Moi, je n’y mets pas d’acrimonie, je sais très bien que les réseaux d’acteurs, c’est compliqué… C’est ce que j’appelle plutôt le mûrissement. Maintenant, on est peut-être en train de se repositionner dans des démarches plus équilibrées, plus standards, techniques et politiques, que chacun mène en parallèle.
• S LIAUME : Le Conseil général a été remis à sa place légitime, qui est la leur, et qui n’était pas la même avant qu’il n’y ait une AOT forte sur l’ensemble du territoire. Avec une AO compétente sur les transports mais aussi sur la voirie, sur l’aménagement, forcément, cette structure a pris cette place. Et forcément, a remplacé le Conseil général sur ces missions. Donc effectivement, ils ont perdu la main sur tout ça. S’est greffé là dessus le transfert des compétences sur les TC, avec des bisbilles politiques avec P. Clément, et ils ont perdu la main parce qu’ils manquaient de compétence là dessus. On l’a bien vu avec le transfert des lignes TC : ils ne pouvaient pas discuter parce qu’ils n’avaient pas d’éléments. Et comme ils n’avaient pas de vision stratégique, qu’ils ne sont pas très nombreux techniquement, et peu outillés politiquement, ils n’étaient pas en capacité de négocier avec nous. Ils pouvaient négocier avec le SIOTAS qui faisait beaucoup d’informel, et qui négociait par petit bout, en réglant les petits problèmes les uns avec les autres. Nous, on a fait stratégie, validation de politique, enjeux, objectifs, actions, dans un cadre qui ne laisse pas de place à ce bidouillage, ce pilotage à vue. Et eux, ils sont resté dans ce pilotage à vue. c’est donc logique qu’ils soient perdus. Et puis derrière, il y a aussi des questions de personnes. Sur la voirie, on n’est pas d’accord sur la hiérarchisation, sur les traversées urbaines. Là, on s’est heurtés avec deux systèmes structurés, avec deux systèmes de hiérarchisation. Notre système était fait pour dialoguer, négocier. Eux, ils sont partis sur la notion de voie structurante. Ce n’est donc pas la même construction. Mais notre outil de dialogue, ils s’en sont emparés, ils l’utilisent pour nous dire qu’ils ne sont pas d’accord. Donc on sait au moins pourquoi on n’est pas d’accord !

brassage d’échelles : PLU – PDS – PDU – SCOT – RUL : qui fait le lien entre ces échelles et ces démarches ?

• JG DUMAZEAU : Pour moi, il y a un truc de base qui doit être fait, c’est admettre qu’il faut arrêter de créer des périmètres qui se chevauchent. C’est indispensable, parce que, outre que depuis les lois de décentralisation, on a offert la possibilité de créer une multitude de structures intercommunales à compétences diverses et variées, pour moi, la grosse erreur dans tout ça, c’est de ne pas avoir pu imposer – là, je pèse mes mots – des limites, des frontières qui se recoupent avec les limites existantes. Au jour d’aujourd’hui, ça devient… Déjà, la dispersion des compétences entre les institutions est devenue incompréhensible. Et après, toutes ces structures intercommunales qu’on a créées, elles n’ont pas leur pérennité financière assurée, il suffit de voir le rapport de la Cour des comptes de l’année dernière. Ca veut dire qu’on est dans l’erreur, à la fois dans la dispersion des compétences et le fait qu’on n’arrive pas à recouper les frontières.

Il y a les Départements, c’est un premier périmètre. On a dit pendant longtemps qu’on allait les trucider, mais on ne les a pas trucidés. Historiquement, c’est d’ailleurs peut-être une bonne chose. Après, les intercommunalités, le deuxième noyau. Mais il y a les cantons, qui ont une importance historique et politique. Et puis il y a la Région, au-dessus. Il faudrait diviser le Département de la Loire en X sections, qui se recoupent avec les intercommunalités et les SCOT.

Mais je ne pense pas qu’il y ait à travers ça une volonté de diviser pour mieux régner.