2) La formation scolaire des cadres de l’action publique en France

Nous avons réduit le prisme de notre investigation en nous intéressant aux travaux qui portent sur la formation des fonctionnaires et en accordant une place prioritaire aux grandes Écoles, que ces dernières soient l’objet principal de la publication ou bien qu’elles soient abordées comme l’un des éléments d’une analyse qui ne s’y réduirait pas. Nous n’avons pas négligé pour autant la question des grands corps qui lui est indissociablement liée et que le prisme choisi ne doit pas faire oublier. Le terrain de la formation scolaire a donné lieu à une littérature très abondante et semble notamment propice aux commentaires et aux interventions d’universitaires qui en ont, par leur statut et leur activité professionnels, une connaissance indigène. Nous laisserons ici de côté les ouvrages qui ont traité la question dans une perspective réformatrice et prescriptive 88 . Nous avons privilégié trois entrées dans notre exploration bibliographique, à l’articulation desquelles nous envisageons d’aborder notre propre objet d’étude : les travaux à dominante historique, qui mettent l’accent sur l’institution scolaire proprement dite, sa création et son évolution ; les travaux qui s’intéressent davantage au public de ces Écoles avec une approche à dimension prosopographique ; les travaux, enfin, qui analysent la formation en tant que telle, les enseignements, l’esprit pédagogique et la transmission des savoirs. Ces trois entrées ne s’excluent pas nécessairement et présentent des frontières poreuses, certains auteurs se trouvant eux-mêmes à la charnière de ces regroupements.

Une première partie des travaux relatifs aux grandes Écoles privilégient néanmoins une approche plus institutionnelle et une perspective généralement historique. Ils s’intéressent aux grandes Écoles en tant qu’institutions et analysent leur genèse, les projets qui les ont portées, les controverses auxquelles a donné lieu leur création, puis leur évolution dans le temps. En retraçant l’évolution d’une institution particulière, ils offrent un point de vue décalé sur la construction historique de l’État, la manière dont il a étendu sa maîtrise scientifique et technique sur certains secteurs-clés et comment, en retour, les grands corps élargissent le champ de leur pouvoir avec l’extension des activités de l’État qui modèlent en partie les évolutions des Écoles. C’est notamment le cas de l’ouvrage d’Antoine Picon 89 qui étudie le processus de création de l’École nationale des Ponts et Chaussées, des premiers ateliers à l’École de Jean-Rodolphe Perronet ; ou encore, quoique de manière moins centrale, de celui d’André Brunot et Roger Coquand sur le corps des Ponts et Chaussées 90 , au cours duquel les auteurs évoquent le rôle de la formation et les évolutions de l’École éponyme. L’histoire d’un grand corps et d’une grande École peut se lire ici comme un laboratoire d’analyse du processus d’étatisation français et de l’évolution des missions de l’État au cours du temps. Dans une perspective également historique, Dominique Chagnollaud 91 aborde l’École polytechnique et l’ÉNA dans la deuxième partie de son ouvrage sur les hauts fonctionnaires. Sur un autre terrain, les travaux de Dominique Damamme retracent la genèse de l’École libre des sciences politiques et les débats qu’elle a suscités 92 . De même, Terry Shinn retrace l’histoire sociale et institutionnelle de Polytechnique 93 , en parcourant les différents évènements qui l’ont affectée dans ses principes et son fonctionnement au cours du XIXème siècle. C’est à la lecture croisée d’une institution et de l’histoire de l’État que l’auteur invite 94 . L’un des grands apports de cet ouvrage sur l’École Polytechnique 95 réside dans l’analyse des élèves à laquelle s’est livré Terry Shinn qui s’est intéressé aux caractéristiques sociales de sept mille élèves et à la carrière de cinq mille d’entre eux, ainsi qu’ à l’évolution de la composition sociale de l’École au cours du XIXème siècle.

Cela nous amène précisément à la deuxième partie de la littérature que l’on pourrait inscrire dans une approche plus élitiste de la formation et des grandes Écoles. Dans une première version de cette approche, Ezra Suleiman s’est intéressé aux grandes Écoles dans plusieurs de ses travaux, mais c’est dans son ouvrage Les élites en France 96 que l’auteur y consacre toute son attention. Il estime que la transmission des connaissances tient une place négligeable dans ces grandes Écoles relativement à la diffusion des valeurs 97 qui tendent selon lui à reproduire un ordre social existant. Dans ce processus de reproduction, les Écoles et les enseignants jouent selon lui un rôle fondamental, notamment dans la fabrication d’un esprit de corps 98 . De manière plus affirmée dans cette perspective et dans une toute autre tradition académique, Pierre Bourdieu envisage la thématique de la formation dans La Noblesse d’État 99 comme étant au « fondement d’une anthropologie générale du pouvoir et de la légitimité 100  » dans la mesure où elle permettrait d’identifier les mécanismes de reproduction des « structures sociales [et] mentales 101  ». Il s’intéresse aux « effets de champ » et met au jour la « double homologie structurale 102  » qui caractériserait le champ des établissements d’enseignement supérieur et permettrait de questionner l’idée de « vocation » ou de « choix » dans les parcours scolaires 103 . Si Pierre Bourdieu se penche sur la fabrique d’un esprit de corps au sein de ces établissements − et notamment dans les classes préparatoires − et sur la diffusion de schèmes qui « délimitent le pensable 104  », il ne s’intéresse pas au contenu des enseignements proprement dits, estimant que l’enjeu important réside dans l’enseignement tacite, ses conditions et ses attentes implicites. Il considère dès lors l’action pédagogique avant tout comme un acte de consécration visant à produire un groupe sacré et séparé 105 . Dans sa thèse 106 , Jean-Michel Eymeri a effectué une importante enquête quantitative sur les origines sociales des élèves de l’ÉNA. Il « amende » ainsi Pierre Bourdieu en montrant dans La fabrique des énarques 107 que la reproduction sociale n’est pas mécanique − si les hauts fonctionnaires sont membres de « classes sociales supérieures » (70%), seuls 10% de ces derniers ont un père haut fonctionnaire − et met en évidence l’importance du « façonne[ment] 108  » des élèves par la socialisation scolaire 109 .

Cet auteur se trouve ainsi à la charnière du troisième groupe de publications sur les Écoles de l’action publique, qui aborde plus spécifiquement le type de savoirs transmis, en s’intéressant à la question de la fabrication d’une figure ou d’un rôle. En effet, l’ouvrage La fabrique des énarques qui correspond à la première partie de sa thèse (la seconde portant sur les administrateurs civils, en situation, au sein des ministères), se penche sur les principes pédagogiques à l’œuvre au sein de Science Po et de l’ÉNA et sur les compétences qui y sont valorisées. L’auteur décrit les attendus des conférences de méthode et la manière dont on y apprend à raisonner et à se comporter, le travail en équipe et le rôle de l’enseignant, ainsi que son rapport aux étudiants. L’épreuve de culture générale y est analysée 110 , ainsi que la « tournure d’esprit 111  » qu’enseigne l’ÉNA, également considérée par Jean-Michel Eymeri moins comme « un lieu de formation » que comme une « instance de conformation 112  », ne transmettant « pour l’essentiel ni des savoirs, ni des savoir-faire mais des savoir/devoir être 113  ». Dans cette troisième série de travaux sur les savoirs au sein de ces Écoles de l’action publique, la thèse de Rachel Vanneuville sur la référence anglaise à l’École libre des sciences politiques (ELSP) 114 et son article sur la référence allemande 115 s’intéressent à l’esprit de la formation, ses entreprises de légitimation, mais aussi son contenu et les valeurs qui sont diffusées par les enseignements stricto sensu et le cadre général de l’École. Concernant l’École polytechnique, La formation polytechnicienne 116 et La France des X 117 , présentent d’importantes contributions sur l’histoire de cette institution mais s’intéressent plus spécifiquement aux savoirs. Plusieurs chapitres portent en effet sur le contenu des enseignements, les attendus pédagogiques, les réformes des programmes et le type de savoirs qui était ou est enseigné à l’École polytechnique. On peut également citer à nouveau le travail d’Antoine Picon sur l’École des Ponts et Chaussées 118 , qui analyse l’évolution de la figure de l’ingénieur du corps du même nom, à travers celle des enseignements qui lui sont transmis durant sa formation. Sur le terrain de l’École des Mines, les ouvrages relatifs au corps éponyme 119 traitent parfois de la formation mais c’est surtout l’article d’Ehrard Friedberg et de Dominique Desjeux qui s’attelle à ce sujet 120 . Les auteurs étudient brièvement, mais en ouvrant de stimulantes pistes de réflexion, la question du programme des enseignements, de son contenu et, surtout, des enjeux de son évolution. Dans la même veine, l’article de Jean-Claude Thœnig sur la formation des cadres territoriaux 121 ouvre des pistes fécondes sur les savoirs, la pédagogie et l’esprit d’une formation adaptée à des stratégies professionnelles. L’analyse de la fabrique des compétences et de la manière dont la formation s’articule à des enjeux plus politiques se trouve également au cœur de la thèse en science de gestion de Véronique Chanut, qui s’intéresse à un dispositif de formation continue des cadres du ministère de l’Équipement au management public (le cycle supérieur de management de l’Équipement − CSME) 122 . Si sa position d’observatrice participante est perceptible à la lecture, l’auteure ayant bénéficié d’une position d’actrice au cœur du système qu’elle analyse, elle lui permet néanmoins de s’appuyer sur un matériau abondant, recueilli dans le cadre d’une enquête sociologique. Elle apporte de ce fait des éléments précis de connaissance sur l’élaboration d’un programme de formation continue − conçu comme une véritable politique stratégique − ainsi que sur le contenu des enseignements, le public qui en est la cible et sa réception du management public.

Nous souhaitons positionner notre travail à la croisée des interrogations de ces trois sous-ensembles de la littérature. C’est le corps en tant qu’institution qui nous intéresse en premier lieu. Si la profondeur historique de l’analyse demeurera limitée 123 , nous tâcherons, d’une part, de mettre au jour les institutions qui font et disent le corps, et ce faisant lui donnent corps. Ce prisme institutionnel nous permet d’incarner l’entité « grand corps » et de souligner son caractère pluriel. D’autre part, le choix de cette focale nous conduira, à plusieurs reprises, à éclairer les évolutions traversées par l’une ou l’autre des institutions qui représentent le corps, ainsi qu’à interroger les rapports qu’elles entretiennent entre elles et leur transformation au cours du temps. Nous envisageons, enfin, la fabrique d’un corps et l’analyse de ce qui se joue en amont de la production des politiques publiques comme un laboratoire possible d’observation des évolutions de l’État et de l’action publique. Ces évolutions seront notamment (cf. infra) prises en compte telles qu’elles se donnent potentiellement à voir dans la manière dont les ingénieurs des Ponts et Chaussées se pensent et envisagent leur rôle, et dans la façon dont sont formés ceux qui, bientôt, la produiront. C’est également la réforme des cadres de l’action publique comme un rouage essentiel et un fondement du pouvoir du corps et de sa légitimité qui retiendra notre attention. La fabrique des statuts du corps et de sa formation donnent à voir des enjeux de pérennisation et d’extension des assises de son pouvoir qui peuvent se lire comme des tentatives de reproduction de sa domination dans, sur, et en dehors de l’État. Pour autant, nous souhaitons prendre au sérieux ce qui se joue au sein de la réforme et ainsi rentrer dans la boîte noire de sa fabrique elle-même. C’est la formation entendue comme un lieu de production d’une figure par la transmission de compétences et par les « prescriptions de rôle 124  » qui nous intéresse. Dans cette perspective, nous nous penchons sur la manière dont est pensée la formation (le contenu des programmes d’enseignement, les intitulés, la répartition des disciplines) et sur sa diffusion effective aux élèves du corps des Ponts et Chaussées. C’est à mettre au jour la nature des enjeux que soulève une telle réforme des cadres de l’action publique, ses ajustements stratégiques et les logiques de légitimation qui la traversent que nous proposons enfin de nous atteler. De ce tour d’horizon de la littérature, il ressort que la sociologie de l’action publique s’intéresse finalement assez peu à la manière dont sont formés ceux qui mettent en œuvre l’action publique ; nous voudrions convaincre désormais que l’objet « formation » gagne pourtant à être éclairé à l’aide de ses propres questionnements.

Notes
88.

Michel Crozier, par exemple, aborde la question des grandes Écoles dans plusieurs essais. Il traite du thème de la réforme des grandes Écoles dans La société bloquée [CROZIER Michel, La société bloquée, Paris, Le Seuil, 1970, pp.157-161 et 221-223], dans On ne change pas la société par décret [CROZIER Michel, On ne change pas la société par décret, Paris, Grasset, 1979, pp.155-169] ou dans Quand la France s'ouvrira... où la partie consacrée à l’ÉNA est par exemple intitulée : « Fermer la fabrique des clones » [CROZIER Michel et TILLIETTE Bruno, Quand la France s'ouvrira... Paris, Fayard, 2000, pp.113-134]. Dans La crise de l’intelligence, qu’il revendique avoir écrit « sous le coup de l’indignation » et dans « une stratégie de reconquête » destinée à « changer le [système] » (p.12), il estime notamment qu’une partie des maux de l’administration, et notamment « l’échec permanent de [sa] réforme » (titre du premier chapitre) réside dans l’inadaptation des élites françaises dont serait responsable le système « contre-productif » (p.25) des grandes Écoles qui génèrerait « un mode de raisonnement [à l’origine de] la paralysie [française] » (p.25). CROZIER Michel, La crise de l'intelligence. Essai sur l'impuissance des élites à se réformer, Paris, Interéditions, 1995.

89.

PICON Antoine, L'invention de l'ingénieur moderne, op. cit., 1992.

90.

BRUNOT André et COQUAND Roger, Le corps des Ponts et Chaussées, op. cit., 1982.

91.

CHAGNOLLAUD Dominique, Le premier des ordres : les hauts fonctionnaires, op. cit., 1991.

92.

Cf. sa thèse : DAMAMME Dominique, Histoire des sciences morales et politiques et de leur enseignement des Lumières au scientisme, Thèse d'État de science politique, Paris, Université Paris 1, 1982 ; DAMAMME Dominique, « Genèse sociale d'une institution scolaire. L'École libre des sciences politiques », Actes de la recherche en sciences sociales, n°70, 1987, pp.31-46.

93.

SHINN Terry, Savoir scientifique et pouvoir social. L'École Polytechnique (1794-1914), Paris, Presses de la FNSP, 1980.

94.

Il donne par ailleurs à voir le poids des grands corps dans l’accroissement du rôle de l’État et leur rôle comme instruments de la centralisation. SHINN Terry, « Des corps de l'État au secteur industriel : genèse de la profession d'ingénieur, 1750-1920 », Revue française de sociologie, vol.19, n°1, 1978, pp.39-71.

95.

SHINN Terry, Savoir scientifique et pouvoir social. L'École Polytechnique (1794-1914), Paris, Presses de la FNSP, 1980.

96.

SULEIMAN Ezra N., Les élites en France, op. cit., 1979.

97.

Ibid., p.123.

98.

Ibid., p.121 et sq.

99.

BOURDIEU Pierre, La Noblesse d'État, op. cit., 1989.

100.

Il procède à un repérage des réseaux de relations objectives dans lesquelles sont insérées ces institutions et les effets à distance qu’elles produisent les unes sur les autres. Il traite notamment des conséquences de la création de l’ÉNA sur l’ENS et Polytechnique.

101.

BOURDIEU Pierre, La Noblesse d'État, op. cit., 1989, p.17.

102.

Ibid., p.188. La première homologie oppose, d’une part, les grandes Écoles aux « petites » et aux facultés, et, d’autre part, les cadres supérieurs et la grande bourgeoisie aux cadres moyens et à la petite bourgeoisie ; la deuxième oppose, au sein du champ des grandes Écoles, les Écoles « intellectuelles » à celle « du pouvoir » et, au sein du champ du pouvoir, le clivage entre les pôles intellectuel ou artistique et les pôles économique ou politique.

103.

Ibid., pp.196-197 notamment.

104.

Il analyse notamment cela via les sujets de concours par exemple, ou encore, en déconstruisant les catégories du « jugement professoral » et les « taxinomies scolaires ». Á ce sujet, cf. également : BOURDIEU Pierre et DE SAINT-MARTIN Monique, « Les catégories de l'entendement professoral », Actes de la recherche en sciences sociales, n°3, 1975, pp.68-93.

105.

Cf. également : BOURDIEU Pierre et PASSERON Jean-Claude, Les héritiers. Les étudiants et la culture, Paris, Éditions de Minuit, 1964 ; BOURDIEU Pierre, La reproduction. Éléments pour une théorie du système d'enseignement, Paris, Éditions de Minuit, 1970.

106.

EYMERI Jean-Michel, Les gardiens de l'État, op. cit., 1999.

107.

EYMERI Jean-Michel, La fabrique des énarques, op. cit., 2001.

108.

Ibid., p.1.

109.

Les origines sociales des élèves et la formation, au sens large de socialisation scolaire, sont également au centre de sa contribution à l’ouvrage collectif sur la formation des élites en France et en Allemagne. EYMERI Jean-Michel, « La machine élitaire. Un regard européen sur le "modèle" français de fabrication des hauts fonctionnaires », dans JOLY Hervé (dir.), Formation des élites en France et en Allemagne, Cergy-Pontoise, CIRAC, coll."Travaux et documents du CIRAC", 2005, pp.101-128. Dans cet entre-deux de la littérature et également sur le terrain de l’ÉNA et de Science Po, le livre d’Alain Garrigou offre une enquête sur les programmes d’enseignement et la façon dont sont inculquées des valeurs intellectuelles et éthiques « légitimes » dont la transmission alimenterait la reproduction sociale. GARRIGOU Alain, Les élites contre la République. Science Po et l'ÉNA, Paris, La Découverte, coll."Cahiers libres", 2001. Il y montre également dans quelle mesure les deux institutions sont en rivalité et voient se rompre le lien quasi organique qui les unissait auparavant.

110.

Ibid, p.21 et sq.

111.

Ibid., p.60 et p.81.

112.

Ibid., p.112.

113.

Ibid., p.153.

114.

VANNEUVILLE Rachel, La référence anglaise à l'École libre des Sciences Politiques. La formation de gentlemen républicains, 1871-1914, Thèse de science politique, Grenoble, IEP de Grenoble, Université Grenoble 2-Pierre Mendès France, 1999.

115.

VANNEUVILLE Rachel, « La mise en forme savante des sciences politiques : les usages de la référence allemande dans l'institutionnalisation de l'École libre des sciences politiques à la fin du XIXème siècle », Politix, vol.15, n°59, 2002, pp.67-88.

116.

BELHOSTE Bruno, DALMEDICO Amy Dahan et PICON Antoine (dir.), La formation polytechnicienne (1794-1994), Paris, Dunod, 1994.

117.

BELHOSTE Bruno, DAHAN DALMEDICO Amy, PESTRE Dominique et PICON Antoine (dir.), La France des X. Deux siècles d'histoire, Paris, Economica, 1995.

118.

PICON Antoine, L'invention de l'ingénieur moderne, op. cit., 1992.

119.

Cf. notamment : THÉPOT André, Les ingénieurs des mines du XIXème siècle. Histoire d'un corps technique d'État, 1810-1914, Paris, Eska Éditions, 1998.

120.

FRIEDBERG Erhard et DESJEUX Dominique, « Fonctions de l'État et rôle des grands corps : le cas du corps des Mines », Annuaire international de la fonction publique 1971-1972, 1972, pp.567-585.

121.

THŒNIG Jean-Claude, « Savoir savant et gestion locale », Politix, n°28, 1994, pp.64-75.

122.

Le livre qui en est tiré est le suivant : CHANUT Véronique, L'État didactique. Éduquer au management public les cadres du Ministère de l'Équipement, Paris, L'Harmattan, 2004.

123.

Variable selon les moments de la thèse, elle s’étend tout au plus sur une cinquantaine d’années.

124.

BRIQUET Jean-Louis, « Communiquer en actes. Prescriptions de rôle et exercice quotidien du métier politique », Politix, vol.7, n°28, 1994, pp.16-26. L’analogie avec les élus est néanmoins limitée. Nous la comprenons ici comme l’ensemble des valeurs auquel les pairs entendent conformer les jeunes recrues en délimitant par la formation l’espace des possibles comportementaux et en tentant de susciter leur participation active à une représentation spécifique de l’action publique qu’il s’agit de mettre au jour. La pression à la conformation observée ici n’est donc pas sociale mais professionnelle, en provenance des pairs. Cf. MÉNY Yves et THŒNIG Jean-Claude (dir.), Politiques publiques, op. cit., 1989, p.214 et sq.