Chapitre 1. Où le corps des Ponts s’autonomise d’un ministère affaibli

Nous souhaitons introduire ce chapitre en présentant brièvement le registre discursif de la « modernisation » dans lequel s’inscrit la fusion des corps techniques supérieurs de l’Équipement. L’antienne n’est pas nouvelle ²⁰⁸ et apparaît comme un leitmotiv du ministère de l’Équipement qui cherche à s’imposer au sein de l’administration comme « le véritable parangon de la modernisation ²⁰⁹  ». Mises en place à différentes époques, les réformes qualifiées de « modernisatrices » présentent pour point commun d’intervenir à des moments où l’institution est fragilisée. Cela nous invite dès lors à être attentive au contexte dans lequel le « nouveau » corps des Ponts et Chaussées voit le jour et, plus généralement, à ce que cela nous enseigne des rapports qu’entretiennent les agents de l’État à ce type de réformes.

Une réforme sous les auspices de la « modernisation »

Dès 1995, les hauts fonctionnaires des Ponts et Chaussées et de Météo France, bientôt rejoints par ceux de l’Aviation civile et de l’Institut géographique national, invoquent la nécessaire « modernisation » de l’État à l’origine de leur projet de fusion, inscrivant leur démarche dans le sillage d’une réforme de l’État appelée de ses vœux par le gouvernement. Énoncés dans la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 ²¹⁰ , qui assigne notamment à l’action du gouvernement « une réforme de l’encadrement supérieur ²¹¹  », les principes de cette « modernisation » constituent, selon les initiateurs de la réforme, LA source d’inspiration de leur projet. Á partir de 1997 s’engagent des échanges interministériels soutenus entre le ministère concerné, le ministère de la Fonction publique et celui de l’Économie et des Finances. La lecture des lettres de saisine du Budget et de la direction générale de la Fonction publique (DGAFP), des comptes rendus de réunions, ou des documents préparatoires élaborés par les services du ministère de l’Équipement, témoignent d’un registre discursif unimodal. Les promoteurs du projet de réforme le présentent invariablement comme le fruit des recommandations gouvernementales relatives à la « modernisation » de l’État. C’est par la revendication de cette affiliation que débute par exemple la lettre par laquelle le directeur de cabinet du ministre de l’Équipement saisit le ministère de l’Économie et des Finances de son projet de réforme statutaire :

‘« Dans le cadre des mesures préconisées par la circulaire du Premier ministre relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l’État et des services publics, il est proposé de modifier le statut des ingénieurs des Ponts et Chaussées ²¹² . » ’

S’adressant au directeur général de la Fonction publique, son successeur évoque à nouveau le « chantier de modernisation de l’État ²¹³  », affirmant qu’il soumet là « un projet qui s’inscrit totalement dans cette démarche ²¹⁴  ». Les enjeux de la fusion « sont fondés sur une logique de modernisation ²¹⁵  », insiste-t-il. Si les gouvernements ont changé entre les prémices de la réforme et les premiers échanges nourris entre les ministères, la référence « modernisatrice » demeure ²¹⁶ . Les courriers de l’administration de l’Équipement adressés au ministère de l’Économie et des Finances ou à la DGAFP égrènent l’argument ad nauseam : le projet « s’inscrit dans le cadre des orientations interministérielles concernant la haute fonction publique ²¹⁷  », ou encore, il « s’inscri[t] résolument dans le grand chantier de la modernisation de l’État et de la rénovation de son encadrement supérieur ²¹⁸  », ou enfin, « dans le cadre des orientations du dernier Comité Interministériel pour la Réforme de l’État (CIRE du 12 octobre 2000) portant sur la dynamisation de la gestion des ressources humaines de l’État ²¹⁹  », etc. Ritournelle sémantique, la rengaine « modernisatrice » apparaît comme le sésame dont la seule invocation légitimerait le principe de la réforme.

Les leçons de l’histoire

Au sein du ministère de l’Équipement, l’air n’est pas nouveau et les échos du refrain pas si lointains. Plusieurs travaux, nous aurons l’occasion d’y revenir, témoignent du caractère précurseur de cette administration en termes d’innovations managériales et de réformes dites « modernisatrices ». Dans sa thèse, Philippe Bezes qualifie le ministère de l’Équipement de « bon élève » de la réforme de l’État, désignant par là la volonté de ses agents de se positionner comme tels au sein de l’administration ²²⁰ . Sans conclure pour autant à un leurre managérial, plusieurs études montrent que les principes de la « modernisation » ne sont jamais prônés avec autant de ferveur que lorsque le Ministère traverse une période d’affaiblissement ²²¹ . Dans des circonstances difficiles pour son administration, les agents du ministère de l’Équipement joueraient de la réforme « modernisatrice » comme d’une parade. Ainsi en irait-il de la création en 1966 du ministère de l’Équipement, résultat de la fusion des anciens ministères des Travaux publics et de la Construction, précisément retracée par Jean-Claude Thœnig dans L’Ère des technocrates. L’auteur décrit les conditions d’affaiblissement dans lesquelles intervient cette réforme ²²² , conçue par des « jeunes Turcs » comme un élément de revitalisation de leur corps et un remède à l’« impasse grave ²²³  » dans laquelle il se trouve. Si cela n’augure rien de la qualité managériale du projet entrepris − question qui dépasse là notre centre d’intérêt (et notre champ de compétence) − la mise en lumière de la situation du ministère de l’Équipement au début du vingt-et-unième siècle, et des circonstances dans lesquelles sont rédigés les nouveaux statuts, nous met en garde quant à un certain nombre d’illusions qu’alimentent les discours indigènes.

Le « bon élève » de la « modernisation » au dernier rang de l’administration ?

Les discours qui accompagnent la démarche réformatrice visent à positionner les agents du ministère de l’Équipement dans une stratégie de précurseurs au sein de l’administration : aussitôt annoncées les grandes lignes de la circulaire du Premier ministre, les ingénieurs seraient déjà sur le pied de guerre, en ordre de bataille, prêts à satisfaire aux exigences réformatrices du gouvernement en vue d’améliorer le service public ²²⁴ . En montrant qu’ils anticipent certaines exigences du gouvernement, ils entendent (et semblent finir par) être considérés comme un modèle d’élèves disciplinés qui devancent les attentes de l’administration. Ainsi s’exprime en effet le directeur du cabinet du Ministre ²²⁵ lorsqu’il s’adresse à celui de la Fonction publique :

‘« La politique [de] mon ministère […] anticipe plusieurs axes que vous avez fixés pour la modernisation de l’encadrement supérieur ²²⁶ . »’

La démarche semble d’ailleurs appréciée par la DGAFP, censée encourager les corps de fonctionnaires à engager des réformes respectant les recommandations gouvernementales. C’est ce que retient un cadre de la direction du Personnel de l’Équipement d’une réunion avec les représentants de la Fonction publique, soulignant dans ses notes manuscrites : « Intérêt pour la DGAFP d’un exemple de principe qui peut faire école ²²⁷ . » C’est en effet sur ce registre que le directeur général de la Fonction publique s’adresse aux services du ministère de l’Équipement, les confortant dans leur rôle de précurseur :

‘« Ce projet de fusion s’inscrit pleinement dans les orientations de modernisation de la gestion des ressources humaines et présente un grand intérêt pour l’amélioration de la gestion des agents des corps concernés ²²⁸  », évoquant même dans un autre courrier un « dossier exemplaire pour la modernisation des corps techniques supérieurs de l’État ²²⁹ . »’

Les agents du ministère de l’Équipement prétendent, certes, se situer parmi les meilleurs élèves en matière de réforme de l’État, mais cela n’augure rien de la « santé » de leur corps ni des résultats qu’ils réalisent par ailleurs. S’ils se présentent auprès de la DGAFP comme de potentielles « têtes de pont » modernisatrices, la réalité de la situation du Ministère les place plutôt en queue de peloton de l’administration. Parallèlement au discours du « bon élève », et sans nécessairement le contredire, la situation du Ministère, objectivée par les analystes et contée, de manière subjective, par les membres du corps dans la discrétion et la liberté de ton qu’autorise (parfois) la situation de face-à-face, jure avec la communication institutionnelle et les discours de présentation de soi. Le constat, largement partagé au sein du corps, selon lequel le ministère de l’Équipement vivrait une période de forte déstabilisation, rejoint ainsi les diagnostics formulés dans les analyses sur le même sujet. Patrice Duran décrit par exemple le déclin de « l’Équipement » depuis les années soixante-dix, dans un article qui condamne à terme l’existence de cette administration, au moins dans ses attributions actuelles ²³⁰ . De même Jean-Claude Thœnig évoque-t-il le délitement du Ministère et la perte de prestige des ingénieurs des Ponts dont le corps serait en voie de régression ²³¹ . La montée en puissance de la contestation associative de l’expertise des ingénieurs, l’autonomisation des collectivités territoriales qui s’adjoignent leurs propres services techniques avec la décentralisation, la concurrence des entreprises privées que les directives européennes intensifient et la faiblesse du budget national, associée à la saturation de l’équipement du territoire, concourent en effet à la précarisation du Ministère et au sentiment d’insécurité de ses agents.

En partant de l’apparent paradoxe qui consiste pour une administration parfois décrite comme « moribonde » ²³² à se poser à l’avant-garde de la « modernisation », nous souhaitons décrire plus précisément la situation du ministère de l’Équipement et son évolution au regard du processus de décentralisation. Nous verrons que la rhétorique managériale qui porte les réformes décentralisatrices vise à mobiliser les membres du corps, à les galvaniser, afin qu’ils viennent en aide au Ministère précisément au moment où lui sont portés les coups (législatifs) les plus rudes (section 1). Mais le divorce entre le corps et le Ministère apparaît patent. La photographie que nous proposons de quelques-uns des liens qui attestent de l’état des relations entre les ingénieurs des Ponts et Chaussées et leur tutelle ministérielle suffit à objectiver distanciation de leurs rapports à la veille de la fusion. Le Ministère voit son principal corps d’encadrement supérieur s’autonomiser et dévier des chemins traditionnels de la trajectoire professionnelle. C’est dans ce contexte alarmant qu’apparaît la réforme des statuts du corps (section 2).