1) Premier acte de la décentralisation : une mise en scène obsidionale

« La rhétorique de la crise fait recette aujourd'hui ²⁸³ . »

D’après la définition qu’en donne Bruno Jobert dans l’introduction du livre Le tournant néo-libéral en Europe, l’administration de l’Équipement semble « en crise » dès les premières lois de décentralisation : « les tensions et les contradictions » à l’œuvre au sein du Ministère paraissent en effet avoir « atteint un degré tel que son identité, ses principes centraux de régulation sont menacés de disparition ²⁸⁴  ». Il apparaît dès lors intéressant de se pencher sur la manière dont les acteurs ont tenté de conjurer la « crise » ²⁸⁵ .

Dans ses mémoires, Serge Vallemont, l’un des personnages ayant marqué l’histoire du ministère de l’Équipement ²⁸⁶ , relate la manière dont le processus de décentralisation y a été vécu. Il évoque l’angoisse qui règne parmi l’encadrement supérieur, dès septembre 1981, à l’annonce du calendrier de préparation de la première loi de décentralisation, et le spectre de la « disparition programmée de l’administration de l’Équipement […] et [de] l’irrémédiable affaiblissement du corps des Ponts ²⁸⁷  ». Les ingénieurs envisagent avec effroi l’éventualité d’une « rétrograd[ation]au rang de subordonnés des préfets ²⁸⁸  » et pronostiquent dans l’inquiétude des « scénari[i] catastrophe ²⁸⁹  » et l’« éclatement des DDE ²⁹⁰  ». Une fois la loi dite « Deferre » promulguée, le 2 mars 1982, le désarroi est à son comble. Serge Vallemont décrit les signes de « l’affaiblissement de la “maison Équipement” ²⁹¹  » à cette époque : « une administration se sentant à la dérive et attaquée de toutes parts ²⁹²  ». Les ingénieurs en chef voient « leurs repères disparaître ²⁹³  », le « moral des troupes [se dégrade progressivement] sur le terrain ²⁹⁴  » où se développe un « climat psychologique inquiétant ²⁹⁵  ». Si l’atmosphère décrite par Serge Vallemont rejoint certains discours des IPC que nous avons interrogés, elle semble néanmoins particulièrement apocalyptique. Elle contraste également fortement avec les résultats d’une enquête menée quelques années plus tard par Luc Rouban au sujet de la décentralisation, auprès de cadres supérieurs de la fonction publique occupant a minima la position de sous-directeurs. Les résultats obtenus dans les directions de l’Équipement indiquent que près de 46% des responsables se disent « très favorables » à la décentralisation, et il ne ressort aucune réponse « plutôt défavorables » au sein du Ministère, contrairement aux services déconcentrés d’autres administrations ²⁹⁶ . Les descriptions de Serge Vallemont dans son autobiographie s’apparentent néanmoins aux propos qu’il tenait alors aux agents du Ministère. En effet, au printemps 2005, à l’occasion de la présentation du livre de Véronique Chanut organisée par l’Institut du management public ²⁹⁷ , assis aux côtés de Michel Crozier ²⁹⁸ et probablement encouragé à l’objectivation (voire à la rationalisation a posteriori) par l’objet de la réunion ²⁹⁹ , Serge Vallemont confia aux personnes présentes les « arcanes » de sa stratégie. Venant confirmer l’analyse de Véronique Chanut qui travailla à ses côtés ³⁰⁰ , il admettait avoir volontairement dramatisé les enjeux de la décentralisation, en tant que directeur du Personnel, afin de mobiliser les énergies des cadres supérieurs en faveur des réformes managériales qu’il ambitionnait de mener. Cette stratégie, que l’on devine déjà entre les lignes de son autobiographie, avait également été démontrée par Patrice Duran qui rend hommage dans un article…

‘« … à l’intelligence et la ténacité de certains hauts fonctionnaires […] [grâce auxquels] l’Équipement a su surfer sur la vague décentralisatrice et jouer encore une fois de la contrainte externe pour se moderniser dans ses structures et sa gestion bien avant qu’une circulaire vienne lui en donner l’ordre ³⁰¹ . »’

Serge Vallemont agit là comme un « montreur de management ³⁰²  », exposant les subtilités de sa démarche et les manipulations qu’il a initiées pour accéder à ses fins managériales ³⁰³ .

Encadré n°1 : Serge Vallemont (1930-.…)

Il commence sa carrière au bas de l’échelle de l’administration, comme dessinateur, avant d’intégrer la première promotion de l’École nationale des Travaux publics de l’État (ENTPE), créé en 1953. Secrétaire national du syndicat des ingénieurs TPE, de 1968 à 1974, il gravit progressivement les échelons hiérarchiques du ministère de l’Équipement. Ingénieur dans une subdivision rurale (1955-1956), il devient chef d’un bureau d’études (1956-1959) puis travaille à la DDE de l’Essonne (1965-1975) après un passage dans un laboratoire régional (1959-1965). Devenu ingénieur des Ponts et Chaussées en 1975, par la voie de la promotion sur liste d’aptitude 304 , il est nommé responsable de l’Urbanisme et de la Construction à la DDE de Seine-et-Marne (1975-1978). Il rentre dans l’administration centrale en occupant la fonction de chef de la mission de la « vie des services » à la direction du Personnel (1978-1981). Adjoint de Pierre Mayet, directeur du Personnel de 1981 à 1984, il devient conseiller technique au cabinet du Ministre de l’Équipement la même année. Il gardera cette fonction durant un an, avant d’être appelé à devenir directeur du Personnel, fonction qu’il occupera durant sept ans et dans laquelle il s’illustrera comme l’une des grandes figures « modernisatrices » du Ministère. Parti à la retraite en 1995, Serge Vallemont s’est imposé comme une des personnalités marquantes du corps de par les réformes qu’il a entreprises mais également en raison de son parcours professionnel qui l’a mené du plus bas de l’échelle au poste stratégique de directeur du Personnel.

En inscrivant ses projets dans un contexte d’incertitude et de précarité, Serge Vallemont s’est en effet saisi des menaces qui planaient sur l’administration de l’Équipement pour mobiliser les énergies autour de ses objectifs. Face à la « démobilisation de plus en plus grande du personnel ³⁰⁵  », il a souhaité proposer des perspectives claires et redonner leur « fierté ³⁰⁶  »à des cadres qui manquaient selon lui de confiance :

‘« [En tant que directeur du Personnel,] ma première motivation à l’égard des personnels de la direction fut de les motiver et de les responsabiliser autour d’un projet dont je voulais qu’ils se sentissent solidaires et partie prenante à sa réalisation. Ma réussite passerait par cette nécessaire adhésion… ³⁰⁷  »’

La morosité ambiante et le sentiment de perte d’identité ont semble-t-il constitué des atouts dans la stratégie de Serge Vallemont pour susciter l’assentiment du corps des Ponts et Chaussées et l’engagement de ses membres dans les réformes. Dès 1985, il a ainsi souhaité faire des directeurs départementaux de l’Équipement de véritables « patrons ³⁰⁸  » et des « moteurs du changement  ³⁰⁹ »au niveau local, dans chacun de leurs services. Á contre-courant d’une décentralisation qui visait le pouvoir des DDE dans les territoires, la valorisation des cadres supérieurs « sur le terrain » entend les motiver et les fidéliser aux services déconcentrés, malgré le contexte. L’établissement de contrats passés entre eux et l’administration centrale et comportant des objectifs auxquels ont été attribués des moyens soumis à l’évaluation des « performances », visait dans cette perspective à responsabiliser les cadres et à en faire des alliés dans la bataille de la « modernisation » ³¹⁰ . La métaphore guerrière est utilisée sciemment. Serge Vallemont présente ces réformes comme un plan d’attaque comprenant l’instauration d’une véritable « école de guerre ³¹¹  » avec la mise en place d’une formation continue au management. Créé en 1987, le cycle supérieur de management de l’Équipement (CSME) s’est imposé, selon Véronique Chanut ³¹² , comme « le fleuron de ce renouveau managérial ³¹³  ». Après la décentralisation, cette formation venait répondre pour les agents du Ministère à une « nécessité impérieuse de redonner un sens à l’action et une nouvelle dimension à la légitimité d’intervention de l’Équipement ³¹⁴  », admet aujourd’hui volontiers un chargé de mission au cabinet du Ministre.

Encadré n°2 : Le plan de « modernisation » du ministère de l’Équipement

Pour répondre aux conséquences de la décentralisation, « un plan de modernisation 316 est lancé en 1985. La même année, Serge VALLEMONT prend la tête de la direction du personnel. Venu “de la base”, il met en place une méthode de travail peu orthodoxe : convaincu que la modernisation doit venir du “terrain”, il incite, dans un premier temps, les services extérieurs à développer des initiatives de leur propre chef. Pendant cette période (1985-1987), il visite périodiquement, accompagné de son équipe, une DDE ayant élaboré de nouveaux outils de gestion ou d’organisation. Toutes les initiatives jugées pertinentes sont enregistrées et répertoriées puis mises en cohérence pour constituer le projet de modernisation du ministère […] généralisé au premier janvier 1988 pour l’ensemble des DDE. Outre les outils de mesure des coûts, le ministère de l’Équipement s’est exercé à développer le “professionnalisme” de ses agents […]. Á travers de multiples moyens, tout est fait pour inciter les agents, sans distinction de niveau hiérarchique, à adopter un comportement “managérial” dans l’exercice de leur activité professionnelle (développement de la gestion individuelle des personnes, entretien d’évaluation, dialogue social, formation). Outre la multitude d’incitations à l’adoption d’une éthique managériale, est créée en 1987 une école de management, le CSME (Cycle Supérieur de Management de l’Équipement). Cette formation s’inscrit exactement dans un processus d’éducation à la “responsabilité”. […] Dernière étape de la “modernisation” : le projet GEODE engagé en 1988, qui consiste en la mise en place d’un système de planification des activités et des moyens (les fameux POM, Plans objectifs-moyens). »

Le tableau que Serge Vallemont a dressé de la décentralisation lui a ainsi permis de valoriser l’urgence des mesures à prendre pour préserver le ministère de l’Équipement, et de présenter leur caractère managérial comme inéluctable et salvateur. L’argument de la décentralisation apparaît ainsi central dans ce « récit de la contrainte extérieure ³¹⁷  » qui aurait imposé à l’administration de se transformer pour reconquérir une légitimité que le contexte avait mis à mal :

‘« Certes tous les services n’ont pas subi le choc de 1982 de la même manière ni au même moment. Ainsi les DDE ont été en première ligne. […] Ainsi la contrainte externe n’a pas été la même pour tout le monde ou du moins elle n’a pas eu le même poids. Á l’Équipement, elle a joué à plein et a permis au ministère d’entrer très tôt, dès 1986, dans une logique de modernisation qui a permis incontestablement de rassurer les services et de redorer son image ³¹⁸ . »’

Le parallèle entre cette mise en scène rhétorique venue légitimer l’introduction de valeurs dites managériales dans la gestion des cadres supérieurs de l’Équipement à la fin des années quatre-vingt, et celle des responsables actuels du Ministère en vue de mobiliser l’encadrement supérieur apparaît saisissant.