Chapitre 2. La « modernisation » au service de la « mobilisation » du corps

La réforme statutaire du corps des Ponts et Chaussées, dans ses principes et son contenu, a peu à voir avec une réforme d’inspiration managériale. Les caractéristiques d’une telle réforme, mises en évidence par Christopher Hood ⁴⁹⁶ en autres, n’entretiennent que des liens lâches et lointains avec les principes qui déterminent la fusion et les changements qu’elle introduit dans les statuts du corps et sa gestion. Cependant, il existe une parenté flagrante concernant les références et les valeurs qui alimentent la justification du projet. Les registres argumentatifs auxquels se réfèrent ses promoteurs rappellent clairement les éléments discursifs et les arguments idéaux-typiques ⁴⁹⁷ mis en évidence par Christopher Hood dans les raisonnements qui justifient la mise en place de réformes managériales. C’est l’argument selon lequel la fusion serait gage d’une plus grande efficacité du service public, qu’elle armerait les corps concerner pour affronter la concurrence du secteur privé et des autres corps de l’État, qu’elle permettrait enfin de procéder à d’importantes économies d’échelle permettant de « faire davantage avec moins ⁴⁹⁸  ». Á travers la rhétorique de la « modernisation », va s’affirmer l’impératif managérial de la réforme statutaire ⁴⁹⁹ .

La « modernisation » et les mots pour le dire

Á lire les discours des différents protagonistes de la réforme, la rhétorique de la « modernisation » semble avoir remporté la bataille des mots en s’imposant comme l’incontournable langage de l’État. De formules hétéroclites en incantations variées, elle s’apparente à un sens commun modernisateur d’une grande plasticité. L’efficacité est un des maîtres mots qui ressort de la lecture des argumentaires visant à justifier la mise en œuvre de la fusion. Les extraits qui suivent, et dont on pourrait multiplier les exemples, illustrent la défense de la réforme au nom d’une amélioration de l’efficacité du corps et du Ministère :

‘« La fusion apparaît comme une occasion de développer au sein du ministère un outil efficace de gestion prévisionnelle des emplois et des carrières, afin de mieux répondre aux besoins du ministère et des établissements publics en cadres supérieurs […] ⁵⁰⁰ . »’

Ou encore :

‘« [Les mesures de la fusion] contribueront à améliorer l’efficacité du ministère au service de l’usager et du citoyen […] [car elle a été pensée] dans le but d’une meilleure efficacité au service de l’intérêt général et de la société civile ⁵⁰¹ . »’

Si « l’intérêt général » ou le « service de l’usager » sont évoqués en filigrane, « le renforce[ment] de l’efficacité ⁵⁰²  » apparaît bien comme l’objectif premier de la fusion, telle qu’elle est présentée par les responsables du ministère de l’Équipement au niveau interministériel. Dans le vocabulaire employé pour démontrer l’ardente obligation d’une telle réforme, des termes du même acabit viennent exprimer son « modernisme » en valorisant des critères qui relèvent traditionnellement des catégories du secteur privé. Elle procèderait en effet de la « nécessité de rénover la gestion des cadres supérieurs de l’État, au regard des exigences d’amélioration des compétences et des performances ⁵⁰³  ». Cette gestion est d’ailleurs appelée plus tard à être « moderne et dynamique ⁵⁰⁴  ». La création d’un corps unique est présentée comme un « outil plus efficace [permettant la] création de synergies ⁵⁰⁵  ». Elle générerait « efficacité et souplesse dans la gestion des compétences et des carrières […] [ce qui irait] dans le sens de la modernisation de l’État en s’inscrivant dans un objectif de clarification et d’efficacité ⁵⁰⁶  ».

Le thème de la « fluidité » est également récurrent, la fusion permettant au corps de se « décloisonner ⁵⁰⁷  », encourageant la mobilité entre les services de l’Équipement et les établissements publics qui lui sont rattachés. Plus largement, la réforme afférente de la gestion des IPC permettrait d’encourager « une plus grande fluidité corps/emploi ⁵⁰⁸  » permettant de réduire la monopolisation de certains emplois par des corps particuliers. En cela, le projet épouse les recommandations de la DGAFP qui défend le principe de « fluidité » et la mobilité des fonctionnaires sur les différents postes et entre les ministères, évoquant sans ambages la mainmise des corps sur des espaces protégés (les fameuses « chasses-gardées ») censés leur revenir :

‘« L’existence de “domaines réservés” est contradictoire avec l’ambition d’une politique de recrutement éclairé, qui doit reposer sur les mérites des individus, dans le cadre d’une concurrence équilibrée entre les différents corps viviers ⁵⁰⁹ . »’

Le recours aux termes d’« efficacité », de « dynamisme », de « performance » ou de « fluidité » vise à présenter la réforme sous un jour « moderne », en harmonie avec les projets de réforme de l’État du gouvernement. Par ses multiples références aux principes de gestion économique qui fait figure de principe dominant, la réforme semble essentiellement motivée par des soucis de rentabilité, de réduction des dépenses publiques et des effectifs de l’administration.

La « modernisation » comme impératif catégorique de la réforme

Comprendre pourquoi et comment les promoteurs de la réforme ont placé la fusion sous les auspices de la « modernisation » nous invite à réduire la focale sur les coulisses des négociations auxquelles elle a donné lieu. Rhétorique modulable, ajustée au gré des opportunités et des interlocuteurs, instrumentalisée dans les négociations interministérielles, l’incantation à la « modernisation » ne résiste pas à l’analyse de l’élaboration concrète de la réforme. La rhétorique « modernisatrice » constitue à la fois une ressource dont il faut savoir jouer pour défendre un projet auprès des ministères dont l’avis détermine en partie l’accord du Premier ministre, et une contrainte discursive qui s’impose aux responsables du ministère de l’Équipement, structure la justification de leur projet et délimite l’espace des arguments audibles dans les échanges interministériels. La mise au jour des négociations intra et interministérielles, des soubassements des raisonnements officiels et des catégories d’entendement du discours administratif, révèle le processus de mise en conformité du langage de la fusion aux attendus de l’administration. L’analyse des traces qu’a laissées la genèse du projet, dans les documents internes de la DPS et les archives personnelles des acteurs qui y ont participé, permet finalement de dénaturaliser les décisions prises et de déconstruire les composantes des discours qui postulent a posteriori l’inéluctabilité et l’évidence des choix effectués. C’est un discours de justification en construction que nous souhaitons donner à entendre, en essayant de restituer les enjeux qui l’ont en partie structuré.

La première section sera consacrée aux prémisses de la réforme statutaire ⁵¹⁰ . Celle-ci apparaît comme un processus essentiellement administratif et corporatiste dont les instances politiques sont absentes. Nous tenterons de restituer les conditions de possibilité de la réforme et les raisons pour lesquelles l’idée de fusion a remporté l’adhésion des représentants associatifs et syndicaux du corps des Ponts et Chaussées et suscité la très forte approbation des responsables du ministère de l’Équipement. Par l’étude de la genèse de la réforme nous essayerons de mettre au jour les rapports de force initiaux au sein des quatre corps techniques supérieurs de l’Équipement et leur renversement au fil des négociations (section 1). La deuxième section portera sur la fabrique proprement dite de la réforme. Nous souhaitons mettre en lumière les ruses rhétoriques et les mises en récits stratégiques de la réforme par ses promoteurs, avant de nous pencher sur les intérêts qu’elle revêt, pour le ministère de l’Équipement comme pour les corps concernés, ainsi que sur les enjeux autour desquels se cristallisent les négociations (section 2).