Introduction générale

Gérard Collomb et les élus de la communauté urbaine de Lyon entendent faire de Lyon l’une des « [quinze] agglomérations [qui] émergeront [en Europe] pour être visibles de l’Amérique et de l’Asie ». Deux événements observés pendant la réalisation de notre enquête illustrent le fait que pour réaliser ce « grand projet » du « Grand Lyon », Gérard Collomb et les élus communautaires recourent notamment à la notion de « gouvernance économique métropolitaine » : un « nouveau mode de coopération entre acteurs publics et privés du développement économique » ¹ . Les « acteurs privés » invités à se mobiliser aux côtés des élus pour que Lyon puisse profiter du « temps des villes » sont alors avant tout les chefs d’entreprise locaux. C’est par le récit de ces deux événements fondateurs que nous souhaitons débuter ce travail ² .

• Le jeudi 26 juin 2003, à la Cité Internationale de Lyon : la « gouvernance » selon ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’

La communauté urbaine de Lyon propose d’abord de mobiliser les « acteurs privés » de la « métropole » dans un cadre institutionnel. Plus de cinq cents personnes sont ainsi réunies pour assister à la première présentation officielle publique de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ (alors encore appelé ‘Schéma de Développement Économique’). De 17h15 à 20h00, à la Cité Internationale, dans l’une des principales salles de ce Palais des congrès censé incarner la capacité de rayonnement et d’attractivité de l’agglomération ³ , les initiateurs de cette politique intercommunale présentent ses principales étapes.

Ces « premiers états généraux de l’économie lyonnaise » sont avant tout l’occasion pour les partenaires de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ de présenter leur coopération. En première ligne de cet événement, on trouve ainsi les cinq présidents membres du « groupe de gouvernance économique » : Gérard Collomb président de la communauté urbaine, Jean Agnès président de la Chambre de Commerce et d’Industrie de Lyon (CCIL), Alain Audouard président de la Chambre de Métiers, Bertrand Miller président du Medef Rhône et François Turcas président de la Confédération Générale des Petites et Moyennes Entreprises (CGPME). Si les invitations à cette soirée ont d’abord été adressées aux 80 000 entreprises que compte l’agglomération lyonnaise ⁴ , on trouve dans la salle, aux côtés d’une majorité de responsables d’entreprises locales (près de 70% des participants d’après la communauté urbaine), des élus locaux et des agents communautaires, ainsi que de nombreux représentants des syndicats patronaux (Medef Rhône et CGPME) et des chambres consulaires (CCIL et Chambre de Métiers).

À leur arrivée, tous les participants reçoivent une plaquette présentant rapidement ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’, dans laquelle on peut lire :

‘« La stratégie de développement économique de l’agglomération : renforcer le développement et le rayonnement, mieux accompagner les entreprises, tels sont les enjeux des partenaires du SDE, ‘Schéma de Développement Économique’. Ce programme concerté de développement économique, où chaque acteur s’investit, selon le principe bien connu de la subsidiarité, se met en place. […] Le groupe de gouvernance économique […] a validé en 2001 la plate-forme stratégique et les actions à mener […] » ⁵ .’

La salle écoute ensuite différents intervenants enchaîner des présentations concernant précisément ces actions de « développement » illustrées par des films de quelques minutes ainsi que par des jeux de sons et lumières qui doivent permettre au spectateur de visualiser la « métropole » lyonnaise et son devenir.

De brefs moments d’échange entre la « tribune » des présidents et la salle ponctuent chacune de ces interventions. Tous les projecteurs sont en effet tournés vers la scène sur laquelle les cinq présidents des structures partenaires de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ sont symboliquement assis ensemble. Ces cinq présidents écoutent les interventions et participent à l’animation des quatre thèmes sélectionnés pour être présentés et débattus : « Développer l’entrepreneuriat / S’adapter et innover par les TIC [Technologies de l’Information et de la Communication] et les alliances d’entreprises / Animer et développer les pôles d’excellence / Maîtriser l’enjeu environnemental ». La citation suivante, tirée d’une intervention de Gérard Collomb, souligne sa volonté de tenir compte des besoins des chefs d’entreprise locaux présents :

‘« Je me suis fait enguirlander car le Grand Lyon fait des travaux non souhaités et ne fait pas des travaux attendus. Aujourd’hui, pour corriger cette tendance, notre politique prend en compte l’accès aux entreprises notamment par l’amélioration de la signalétique. Mais une telle politique ne peut se faire que sur la base de l’échange, qui seul permet de connaître les besoins de vos entreprises […] » ⁶ .’

Dans une ambiance de spectacle dont la mise en scène a été méticuleusement préparée, l’ensemble de la rencontre est filmé. Les élus et les agents de la communauté urbaine de Lyon, initiateurs du dispositif présenté, cherchent à montrer au public présent ce 26 juin 2003 à quel point ce dispositif illustre bien les transformations récentes des modes d’action de cette institution qui se caractériseraient, désormais, par une « gouvernance » plus qu’un « gouvernement » du local : par une participation de la « société civile » aux processus d’action publique menés à l’échelle de la « métropole ». Quelques mois plus tard, un journal publié dans le cadre de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ revient néanmoins sur l’événement dans les termes suivants, et souligne ainsi la focalisation du dispositif intercommunal sur la mise en place de partenariats avec un type bien particulier d’acteurs locaux :

‘« Plus de 550 chefs d’entreprises, élus ou universitaires ont répondu présent [à l’invitation de la communauté urbaine, de la CCIL, de la Chambre de Métiers, de la CGPME et du Medef-Rhône]. Cette mobilisation a confirmé l’attrait de nouveaux modes de coopération privé/public et l’intérêt des entreprises, scientifiques et universitaires pour le développement et le rayonnement de leur métropole. De nombreux projets sont aujourd’hui à approfondir au sein du SDE, rebaptisé ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’. Cette nouvelle signature illustre le dynamisme, les capacités d’initiative et d’innovation des entreprises et collectivités lyonnaises. […] L’esprit d’entreprise en action : fondés sur le dialogue, l’échange et le débat, ces 1ers États Généraux ont consacré la pertinence de réunir des porteurs d’initiatives diverses, publiques ou privées. Loin de se limiter à de simples constats, cette rencontre a permis d’ouvrir de nouvelles pistes d’actions et de laisser s’exprimer les points de vue […] » ⁷ .’

Lors de la deuxième rencontre observée quatre mois plus tard, il est également question de « gouvernance économique » et de mobilisation des acteurs locaux au service de la « métropole ».

• Le lundi 27 octobre 2003 à l’École de Management de Lyon : la «  gouvernance  » selon le ‘Pack’

La communauté urbaine de Lyon propose également de mobiliser les dirigeants de structures locales privées dans le cadre souple d’un « réseau ». Trois cents « personnalités » lyonnaises sont ainsi officiellement réunies à l’École de Management de Lyon (EM Lyon) pour assister, cette fois, à la première présentation officielle publique du « groupe de décideurs locaux » formé sur l’initiative de la communauté urbaine à partir de 2001, et baptisé le ‘Pack’ ⁸ . De 18h00 à 21h30, dans la plus grande salle de cette école qui travaille son image de grande école internationale proche du monde de l’entreprise ⁹ , les principaux fondateurs de ce « club de décideurs locaux » présentent ses objectifs et ses premiers projets dans l’espoir d’obtenir la caution morale et le soutien financier du public. Les présentations des porteurs de projets se succèdent, introduites par des morceaux classiques interprétés par un ensemble de musique de chambre et illustrées par des projections de films et de documents Power Point sur écran géant. Cette présentation officielle prend, là encore, la forme d’un spectacle. Le style de l’ensemble des interventions est travaillé de manière à convaincre les spectateurs, à savoir là encore majoritairement des chefs d’entreprise locaux, de la pertinence de la démarche proposée pour accroître le rayonnement international de Lyon et ainsi favoriser son développement économique ¹⁰ .

Le ‘Pack’ regroupe officiellement « plus de 70 décideurs d’horizons différents ». Effectivement, à première vue, des acteurs locaux aussi divers que le Trésorier Payeur Général de la Région Rhône-Alpes et du Rhône, le fondateur du Grand Prix de tennis de Lyon, le bâtonnier des avocats de Lyon, le prêtre fondateur d’Habitat et Humanisme ou encore le chef de l’orchestre symphonique de Lyon, acceptent de signer, ce 27 octobre 2003, le document fondateur du ‘Pack’ appelé « Charte de l’entrepreneur ». Le titre de ce document n’a pourtant rien de surprenant. Malgré une diversité d’horizons apparente, la très vaste majorité des membres du ‘Pack’ appartient aux milieux économiques locaux : Maxence Brachet, son organisateur, est notamment un ancien employé du CNPF, puis du Medef ¹¹ . Parmi les signataires de cette « Charte de l’entrepreneur », on trouve également le président d’honneur des entrepreneurs et dirigeants chrétiens, le directeur de l’aéroport Saint-Exupéry et les PDG de PME lyonnaises de communication, d’événementiel, d’assurance, etc.

À leur arrivée, tous les participants reçoivent un petit dépliant présentant rapidement le ‘Pack’, sur lequel on peut lire :

‘« Sans vous, on n’est rien. Avec vous, on peut tout ! Imaginé en 2001, le Pack réunit à titre personnel, des hommes et des femmes qui souhaitent partager, canaliser et harmoniser leurs énergies. Un objectif : élaborer des projets susceptibles de participer au rayonnement de notre territoire, au-delà des frontières. Pas de structure, pas de formalisme, mais une vision partagée » ¹² .’

La salle écoute ensuite les différents intervenants qui enchaînent leurs présentations le plus rapidement possible. Bien qu’originellement lancé sur l’initiative de Gérard Collomb en tant que président de la communauté urbaine de Lyon, le ‘Pack’ entend mettre en place une « gouvernance non-institutionnelle ou informelle » pour échapper aux « lourdeurs » des procédures démocratiques afin d’être plus « efficace ». « Aucun contrat social ne lie les membres du Pack » qui notent leur manque de « légitimité démocratique » mais souhaitent agir malgré tout, grâce à des projets visant par exemple à transformer Lyon en « ville Zen », en lieu d’accueil d’une cour de justice internationale des crimes contre l’environnement, ou encore en capitale d’une bourse éthique.

Ces deux rencontres rapidement dépeintes mettent en scène un « nouveau » mode de coopération entre acteurs locaux. D’après les discours alors tenus, la « gouvernance économique métropolitaine » reflèterait une réorganisation du politique qui permettrait aux élus et aux agents de la communauté urbaine (en coopération avec de nombreux acteurs locaux) d’intervenir pour trouver une solution au principal problème identifié par Gérard Collomb et les élus communautaires ‑éviter que Lyon ne se « provincialise »‑ et pour permettre à cette agglomération d’être, au contraire, une « métropole » reconnue ¹³ . La « gouvernance économique métropolitaine » permettrait ainsi d’accroître le rayonnement international de Lyon. Elle serait dès lors un levier efficace de développement économique. Certains acteurs ayant assisté à ces présentations officielles partent pourtant sans véritablement avoir compris ce qu’est cette « gouvernance économique métropolitaine » qui vient de leur être présentée ¹⁴ . Quelles sont les spécificités de ce mode de coopération entre des élus et agents de la communauté urbaine et des chefs d’entreprise et leurs représentants, au regard des modes de coopération entre acteurs locaux qui leur ont déjà été présentés les années précédentes ? Quels sont les objectifs précis de ces dispositifs de coopération, dans un contexte où les médias locaux relatent par ailleurs fréquemment l’existence d’échanges informels entre les élus locaux et certains chefs d’entreprise ainsi que leurs représentants à l’occasion d’une inauguration, d’un forum international, voire d’un match de football ? Pourquoi la communauté urbaine de Lyon présente-t-elle, enfin, deux dispositifs de « gouvernance » réunissant, d’une part, des élus et des agents communautaires avec des représentants officiels des chefs d’entreprise et, d’autre part, des élus et des agents communautaires avec des chefs d’entreprise locaux ? ¹⁵

• La « gouvernance économique métropolitaine » comme objet de recherche

Les éléments qui intriguent certains des acteurs quittant la salle des deux présentations officielles évoquées ci-dessus peuvent aussi attiser la curiosité du chercheur qui assiste à ces rencontres. Un ensemble d’interrogations a ainsi motivé notre travail de recherche.

Ces deux rencontres peuvent d’abord susciter des interrogations concernant les objectifs et le contenu des interventions de la communauté urbaine de Lyon dans le domaine du développement économique local. Les fastes des présentations officielles de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et du ‘Pack’ ont-elles pour vocation d’habiller une rhétorique du rayonnement international et du développement local ¹⁶ , ou sont-elles également le reflet de dispositifs d’action concrets spécifiques et de grande envergure ? Comment la compétence économique intercommunale et le « développement économique » de l’agglomération lyonnaise sont-ils définis ?

Deux groupes d’acteurs choisissent, en outre, à quelques mois d’intervalle, d’ériger la « gouvernance économique métropolitaine » en emblème de Lyon et de ses alentours. En d’autres termes, de l’afficher comme une spécificité lyonnaise, alors même qu’ils ne la définissent ni clairement, ni (semble-t-il) de la même manière. Pourquoi et comment ces acteurs locaux se réfèrent-ils ainsi à cette thématique qui lie étroitement trois processus : la « gouvernance », le « développement économique » et la « métropolisation » ? Pourquoi les deux groupes constitués sont-ils distincts dans leur composition ? Le parfait consensus affiché lors de chacune de ces présentations officielles ne cache-t-il pas des conflits entre les intérêts professionnels des élus locaux, des agents de la communauté urbaine, des chefs d’entreprise et des représentants patronaux ? D’autres acteurs locaux, eux aussi soucieux du « développement économique » de Lyon et de ses alentours, ont-ils été oubliés, voire écartés, ou encore ont-ils refusé de s’impliquer dans ces dispositifs ?

Il apparaît, enfin, que les présentations officielles des deux dispositifs fonctionnant grâce à la « gouvernance économique métropolitaine » visent à illustrer les transformations des modes de régulation de l’action publique intercommunale, notamment leur ouverture à des acteurs privés. Mais derrière l’expression « gouvernance » ainsi présentée comme permettant de rendre compte d’une évolution radicale des modes de gouvernement du local, quelles permanences et mutations de ces modes de gouvernement trouve-t-on ? Sur quel type de légitimité s’appuient les acteurs qui ne sont ni élus, ni agents d’une institution publique locale, pour prendre part à cette action publique locale ? Leur implication modifie-t-elle, en retour, les modes de légitimation des élus et des agents de la communauté urbaine ? Au sein des groupes présentés, quels sont finalement la place et le rôle de chaque type d’acteurs : élus, agents, chefs d’entreprise et représentants patronaux ?

Pour tenter de trouver des éléments de réponse à cet ensemble d’interrogations, le défi fixé à ce travail a été d’analyser la « gouvernance » telle qu’elle est mise en mots et, surtout, mise en œuvre par les acteurs locaux à Lyon. Ce terme constitue à la fois une catégorie analytique ¹⁷ et une catégorie indigène. C’est cette catégorie indigène que nous étudions ici. Ni concept (ou même notion), ni cadre d’analyse, ni perspective de recherche, ni prédiction, ni positionnement idéologique, la « gouvernance » est donc ici choisie comme « simple » objet de recherche.

La définition de cet objet de recherche est liée au contexte dans lequel nous avons réalisé ce travail. Durant trois ans, cette thèse a en effet été financée dans le cadre du programme européen INTEgrated uRban governAnce for the City of Tomorrow (INTERACT) ¹⁸ . Ce cadre financier et institutionnel a eu un impact sur notre travail scientifique. INTERACT était précisément un programme de réflexion collective sur la « gouvernance » comme ensemble de « bonnes pratiques » à développer et à afficher de manière à faciliter la mise en œuvre d’interventions publiques à l’échelle de chacune des treize agglomérations membres de ce réseau et souhaitant être des « métropoles » (et être reconnues comme telles).

Lyon, agglomération animatrice de ce programme, a été prise pour terrain d’enquête. Par-delà un intérêt pragmatique évident à travailler sur l’agglomération dans laquelle se trouvait notre laboratoire de recherche de rattachement, ce choix se justifiait à nos yeux pour trois raisons. Des acteurs lyonnais sont tout d’abord à l’initiative du programme INTERACT dont ils assurent ensuite le pilotage. En outre, bien que cela puisse sembler anecdotique, Lyon est appelée « Grand Lyon » dans tous les documents officiels d’INTERACT, alors que les autres agglomérations y sont simplement appelées par le nom de leur ville-centre. Au sein de ce réseau, Lyon est, enfin, la seule agglomération à se présenter avant tout comme une agglomération où une « gouvernance économique métropolitaine » a été mise en place.

Le statut monographique de cette enquête est lié à notre posture de recherche inductive et à notre volonté de mener une étude localisée approfondie ¹⁹ . Nous avons souhaité accorder une place déterminante à l’enquête empirique dès la construction de notre questionnement. Comme cette introduction générale le souligne, ce travail peut ainsi être considéré comme microsociologique à plusieurs titres : de par le terrain étudié, le questionnement général posé et les méthodes d’analyse utilisées ²⁰ .