Un certain nombre de travaux anglo-saxons (notamment nord-américains) soulignent que les sociétés urbaines contemporaines sont régulées par des processus tout à la fois économiques, sociaux, géographiques et politiques. Ces travaux d’économie politique focalisent, en outre, leur attention sur une série de processus macroéconomiques, macrosociologiques, macrogéographiques et macropolitiques pour mettre à jour les caractéristiques de la gouvernance urbaine 38 . D’autres travaux, européens cette fois, soulignent que les villes européennes se sont affirmées comme des lieux importants de production d’action publique 39 . Ces travaux d’économie politique sociologisée s’intéressent aux coopérations qui permettent aux acteurs locaux de réguler des sociétés urbaines complexes. Ils portent leur attention sur des processus à la fois « macro » et « micro » économiques, politiques et sociologiques 40 . Dans ces deux groupes de travaux sur la gouvernance urbaine, une même question est abordée qui est en lien direct avec l’objet de notre recherche : celle de la participation des acteurs locaux à l’action publique urbaine, notamment la participation des acteurs privés.
Cette question des interactions entre acteurs économiques et politiques au niveau urbain a en réalité suscité de nombreux travaux de recherche aux États-Unis depuis les années 1950 : notamment des travaux dits élitistes, puis des travaux dits pluralistes 41 , et enfin des travaux sur les régimes urbains.
Les travaux élitistes ont d’abord insisté sur le très faible nombre d’acteurs prenant directement part à l’action publique urbaine 42 . Ils se sont penchés sur le poids des institutions (politiques et, surtout, économiques) sur les représentations et les pratiques des acteurs locaux. Ils soulignent une tendance à la monopolisation du pouvoir par un nombre restreint d’acteurs dominants. La question centrale qu’ils posent est celle de la sélection des acteurs partenaires étroitement associés à la formulation et à la mise en œuvre des politiques publiques urbaines. Ces travaux concluent notamment à la prédominance des acteurs économiques locaux dans les processus de prise de décision publique.
Les travaux pluralistes ont ensuite, au contraire, insisté sur les très nombreux acteurs qui prennent part à l’action publique urbaine et qui varient notamment selon les domaines ou les secteurs d’intervention. Les politiques publiques sont alors perçues comme le produit imprévisible de l’interaction d’une multitude d’acteurs aux ressources concurrentes 43 . Ces travaux appréhendent les groupes d’intérêt avant tout comme des groupes de pression. La question centrale est celle de l’influence de ces différents groupes, au sein desquels on retrouve les acteurs économiques organisés, sur les processus de décision publique 44 . L’ensemble de ces travaux élitistes et pluralistes relativise la place et le rôle du politique dans l’action publique urbaine. Pour les élitistes, le politique est en effet un acteur très largement contraint par ses relations très étroites avec les acteurs économiques. Pour les pluralistes, il n’est qu’un acteur parmi l’ensemble des acteurs locaux intervenant dans l’action publique urbaine.
Toujours aux États-Unis, en réaction à ces deux premiers courants, se sont successivement développés des travaux sur les coalitions de croissance 45 puis sur les régimes urbains 46 . Ces derniers se focalisent sur l’ensemble des relations, formelles et informelles, entre acteurs publics et privés, à partir desquelles il est possible de prendre des décisions, de les mettre en œuvre et donc de gouverner les villes. La question centrale est alors celle de la place et du rôle des élus dans l’action publique urbaine. Cette place et ce rôle des élus ne sont pas donnés a priori mais sont notamment fonction de la structure économique locale. Ces auteurs développent, en effet, une lecture d’économie politique de l’action publique urbaine avec pour principal objectif la prise en compte des transformations de l’économie et de l’État. Sur la base d’études localisées, ou de monographies, ils identifient différents régimes urbains dont ils établissent une typologie 47 . Ces travaux sur les régimes urbains réhabilitent les acteurs politiques dans l’action publique urbaine. Ils soulignent que la « puissance » d’une institution publique ne se mesure pas uniquement à l’importance de sa bureaucratie, mais est également fonction de ses capacités à gouverner. Ces travaux sur les régimes urbains montrent, surtout, que la capacité des élus et des agents administratifs locaux à gouverner est notamment fonction de leur capacité à mobiliser les acteurs économiques locaux dans l’action publique.
Les premiers chercheurs européens qui mobilisent cette littérature nord-américaine sur les régimes urbains soulignent immédiatement que la situation française est différente de celle des villes américaines. En France notamment, l’action publique urbaine se caractérise par une moindre dépendance financière des institutions publiques locales face aux acteurs privés et par une intervention de l’État qui demeure importante 48 . Mais les travaux sur les régimes urbains opèrent une synthèse des courants élitistes et pluralistes et, à ce titre, intéressent particulièrement certains chercheurs européens. Ces deniers reprennent ainsi le questionnement général des travaux sur les régimes urbains, même s’ils ne vont ni transférer leurs typologies, ni travailler de la même manière : ils abandonnent la monographie au profit de la comparaison. Ce questionnement s’enrichit alors des apports de la littérature managériale sur la gouvernance d’entreprise comme outil de réduction des coûts de production, et sur la gouvernance comme dénonciation des défaillances d’un État qui serait désormais incapable de mettre en œuvre ses décisions 49 . L’importation de ce questionnement général permet très concrètement aux travaux européens progressivement menés dans une perspective de gouvernance urbaine de s’interroger sur la régulation des sociétés urbaines. Du fait des difficultés posées par le transfert de la grille d’analyse en termes de régimes urbains, leur objectif est notamment de souligner la diversité des structures économiques locales. Ces études partent ainsi de la description de la diversité des expériences productives et s’intéressent aux formes de régulations locales : économiques, politiques et sociales 50 .
Dans un contexte où le nombre d’acteurs intervenant dans l’action publique augmente, la question centrale concernant la production de l’action publique urbaine porte désormais sur la construction de coopérations entre ces divers acteurs locaux 51 . La concurrence entre acteurs nombreux et divers conduit certains chercheurs européens à souligner l’impossibilité de piloter l’action publique (qu’elle soit d’ailleurs locale, nationale ou européenne) 52 , quand d’autres (en réaction aux premiers) étudient plutôt les conditions de légitimation d’une telle activité de pilotage 53 . La très vaste majorité des travaux concernant les villes intègre cette question des conditions d’émergence d’une action publique urbaine, notamment face aux nombreuses demandes formulées par des groupes d’intérêt qui contrôlent en outre leurs secteurs d’activité.
Les travaux américains sur la gouvernance tentent alors de montrer que le développement économique est central dans les politiques locales et qu’il permet de voir émerger des coalitions stables dont les membres (qui peuvent être relativement nombreux) monopolisent le pouvoir. Ces travaux sont progressivement devenus très critiques, notamment face à la mise en œuvre de l’agenda néo-libéral que cacherait une gouvernance écartant les acteurs politiques de toute forme de régulation locale 54 . Ils procèdent sur la base de comparaisons entre de très nombreuses villes nord-américaines et européennes et se concentrent sur des variables « macro », notamment les transformations de l’économie mondiale et de l’État.
Les travaux européens menés dans une perspective de gouvernance urbaine nous semblent, quant à eux, souligner très clairement l’importance acquise par les villes en tant que lieux de production d’action publique. Qu’ils considèrent que nous assistons à une montée en puissance des villes 55 ou à un retour des villes 56 , ces travaux ont en effet montré que, suite à la décentralisation et à la construction européenne (et donc encore à la remise en cause de la centralité de l’État), les villes s’imposent comme des acteurs importants de production des politiques publiques. Pour cela, les villes se constituent en « acteurs collectifs ». La gouvernance urbaine est alors définie comme « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement » 57 .
Un dernier groupe de travaux, proche de ceux menés dans une perspective de gouvernance urbaine, propose une approche des politiques urbaines contemporaines par les réseaux d’acteurs qui les produisent. Ils étudient les interactions horizontales entre acteurs locaux et soulignent l’existence tout à la fois d’une pluralité et d’un continuum de réseaux associant des acteurs publics et des acteurs privés dans la production de l’action publique. Ces réseaux sont alors distingués en fonction de leur degré d’ouverture, de leur stabilité, de leur influence sur les décisions publiques, etc. 58 . Ces travaux cherchent eux-aussi à opérer une synthèse des perspectives américaines antérieures 59 . Malgré tout, ils se concentrent d’abord sur la dimension cognitive des pratiques des acteurs, sans toujours interroger les modalités d’émergence des idées au sein d’un groupe, ni les liens entre ces idées et les intérêts des acteurs ou encore les institutions dont ils sont membres 60 . Surtout, en insistant sur l’existence d’un continuum de réseaux d’action publique, ils ne permettent pas de poser la question de la spécificité de l’activité politique (par rapport notamment à l’activité des groupes d’intérêt) 61 .
Depuis le milieu des années 1990, les emplois scientifiques de l’expression « gouvernance urbaine » sont par ailleurs l’objet de critiques 62 . Deux critiques adressées aux travaux menés dans une perspective de gouvernance urbaine (parfois par certains des chercheurs travaillant eux-mêmes dans cette perspective), ont particulièrement retenu notre attention dans le cadre de cette recherche. Elles concernent le manque d’attention accordée, dans ces travaux, aux élus et aux milieux économiques locaux. Dans ces recherches, en effet, les régulations publiques des sociétés urbaines existent et sont même de plus en plus importantes, mais le politique demeure le plus souvent considéré comme un acteur parmi d’autres 63 . Tout se passe par ailleurs comme si les villes émergeaient en se constituant en « acteurs collectifs » 64 , mais sans que les réseaux de sociabilité des acteurs économiques nombreux au sein de ces « acteurs collectifs » ne soient réellement pris en compte dans ces analyses de l’action publique urbaine 65 .
Le choix de prendre la « gouvernance économique métropolitaine » pour objet de recherche, et de l’appréhender de manière inductive grâce à une monographie, distingue notre approche de celle de la très vaste majorité des travaux publiés ces dernières années sur la gouvernance urbaine, en particulier dans les travaux nord-américains 66 . Nous avons vu, en effet, que ces derniers se fondent majoritairement sur des comparaisons entre de très nombreuses villes ; comparaisons centrées sur les facteurs macroéconomiques et macropolitiques permettant de rendre compte des transformations récentes de l’action publique urbaine. Ils prennent, en outre, fréquemment la gouvernance pour grille d’analyse hypothético-déductive de l’action publique urbaine.
En revanche, dans le cadre de cette recherche, tout en prenant acte du retour des villes (ou, plus généralement, de la montée en puissance des villes), nous concentrerons notre attention sur les acteurs lyonnais et les transformations de Lyon pour étudier l’action publique urbaine lyonnaise. Nous porterons avant tout notre attention sur la place et le rôle des différents groupes coopérant au sein des configurations mouvantes qui fondent cette action publique.
Cf. notamment Paul KANTOR et Hans SAVITCH, Cities in the International Marketplace, Princeton, Princeton University Press, 2004 et Neil BRENNER et Nik THÉODORE (dir.), Spaces of neoliberalism, Urban restructuring in north America and western Europe, Oxford, Blackwell, 2002.
Cf. notamment Alan HARDING, Jon DAWSON, Richard EVANS et Michael PARKINSON (dir.), European Cities Towards 2000. Profiles, Policies and Prospects, Manchester, Manchester University Press, 1994 et, plus récemment : Patrick LE GALÈS, Le retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, Paris, Presses de Sciences Po, 2003.
Patrick LE GALÈS travaille ainsi à ce qu’il appelle un niveau « mésosociologique » lui permettant de mêler l’analyse de variables microsociologiques et macrosociologiques. Il procède pour cela par comparaisons entre un grand nombre de villes européennes, cf. LE GALÈS, Le retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance.
L’histoire de ces courants élitistes et pluralistes est en grande partie écrite par des chercheurs européens inscrivant ensuite leurs travaux (ou au moins une partie de ces derniers) dans une perspective de gouvernance urbaine. Ces auteurs entendent en effet opérer une synthèse des questions ouvertes par ces courants opposés, cf. donc LE GALÈS, "Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine", op. cit. et Bernard JOUVE, La gouvernance urbaine en questions, Paris, Elsevier, coll. "SEPT", 2003. Après la publication d’un article, rédigé avec Christian LEFÈVRE, qui critique la notion de gouvernance telle qu’elle est définie par Patrick LE GALES en 1995, Bernard JOUVE souligne, en effet, l’intérêt d’un programme de recherche sur la gouvernance métropolitaine (cf. successivement JOUVE et LEFÈVRE, "De la gouvernance urbaine au gouvernement des villes ? Permanence et recomposition des cadres de l'action publique en Europe", op. cit. et Bernard JOUVE, "Gouvernance métropolitaine : vers un programme de recherche comparatif", Politique et Sociétés, vol.22, n°1, 2003, pp.119-142).
Cf. Floyd HUNTER, Community power structure. A study of decision makers, Chapel Hill, University of North California Press, 1952 et, au niveau fédéral, Charles MILLS, L'élite du pouvoir, Paris, Maspero, 1969 (1ère édition américaine : 1956).
Robert DAHL souligne, plus précisément, que les politiques publiques sont produites par une structure d’action publique polyarchique, cf. Robert DAHL, Qui gouverne ?, Paris, Armand Colin, 1971 (1ère édition américaine : 1961, Yale University Press). Selon lui, la Ville de New Haven, sur laquelle porte son étude, dispose d’un gouvernement démocratique du fait de la concurrence existant entre acteurs locaux ayant accès aux processus locaux de prise de décision publique. Ainsi, d’après lui, si les travaux élitistes nord-américains ont bien montré que la démocratie américaine ne fonctionne pas au niveau fédéral, à ses yeux, celle-ci fontionne mieux au niveau urbain.
Pour une présentation rapide de ces travaux lorsqu’ils se penchent sur la question du fonctionnement de l'État, cf. notamment Patrick HASSENTEUFEL, "Les groupes d'intérêt dans l'action publique : l'État en interactions", Pouvoirs, n°74, 1995, pp.155-167.
Ces recherches peuvent tout de même être inscrites dans la lignée des travaux élitistes, cf. notamment John LOGAN et Harvey MOLOTCH, Urban fortunes. The political economy of place, Berkeley, University of California Press, 1987.
Ces études peuvent tout de même être inscrites dans la lignée des travaux pluralistes, cf. notamment Clarence STONE, Regime politics. Governing Atlanta 1946-1988, Lawrence (USA), UPK, 1989. Au niveau étatique se développe également une autre perspective visant à opérer une synthèse des approches élitiste et pluraliste : la perspective néo-corporatiste (cf. notamment Philippe SCHMITTER et Gerhard LEHMBRUCH, Trends towards corporatist intermediation, Londres, Sage, 1979).
Ces chercheurs tentent de mettre à jour une interpénétration entre marché, État et autorités locales. La typologie des régimes urbains de Clarence STONE lui sert à caractériser, ou qualifier, le fonctionnement des autorités locales en fonction des villes. Ce fonctionnement est en effet directement lié au système productif local et aux modes d’intervention de l’État dans les politiques locales. Clarence STONE distingue notamment le corporate regime dominé par les grandes entreprises privées, le caretaker (or maintenance) regime conservateur réticent à toute grande transformation et, enfin, le progressive regime marqué par un fort interventionnisme municipal (avec un régime réformateur et un régime de développement), cf. Clarence STONE, "Urban regimes and the capacity to govern : a political economy approach", Journal of Urban Affairs, vol.15, n°1, 1993, pp.1-28.
Cf. notamment LE GALÈS, "Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine", op. cit.
Cf. notamment LECA, "Ce que l'analyse des politiques publiques pourrait apprendre sur le gouvernement démocratique", op. cit.
Comme le note Pierre-Paul ZALIO, cf. Pierre-Paul ZALIO, "Territoires et activités économiques. Une approche par la sociologie des entrepreneurs", Genèses, n°56, septembre 2004, pp.4-27, p. 4. Ces travaux européens sont ainsi influencés par ceux de l’école de la régulation ainsi que par les travaux de Max WEBER et de Karl POLANYI, cf. JOUVE, La gouvernance urbaine en questions, op. cit.
Plutôt que la question des relations entre l’État central et la périphérie, précédemment dominante dans les travaux français sur l’action publique locale, (cf. notamment Pierre GRÉMION, Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris, Seuil, coll. "Sociologie", 1976).
Cf. Niklas LUHMANN, Politique et complexité. Les contributions de la théorie générale des systèmes, Paris, Les éditions du Cerf, coll. "Humanités", 1999 (ou, pour une présentation des éléments des travaux de cet auteur auxquels nous faisons référence ici : Dietmar BRAUN et Yannis PAPADOPOULOS, "Niklas Luhmman et la gouvernance", Politix, vol.14, n°55, 2001, pp.15-24) et Jan KOOIMAN, Modern Governance, Londres, Sage, 1993 (1ère édition : 1991) (l’un des précurseurs de l’analyse de l’action publique en termes de « gouvernance », cf. JOUVE, La gouvernance urbaine en questions, op. cit.).
Tels que Fritz SCHARPF et Renate MAYNTZ (cf. Renate MAYNTZ et Fritz SCHARPF, Gesellschaftliche Selbstrelegung und politische Steuerung, Francfort, a.M. : Campus, 1995, Renate MAYNTZ et Fritz SCHARPF, "L'institutionnalisme centré sur les acteurs", Politix, vol.14, n°55, 2001, pp.95-123).
Cf. notamment KANTOR et SAVITCH, Cities in the International Marketplace, op. cit. et Neil BRENNER, New state spaces. Urban Governance and the Rescaling of Statehood, Oxford, Oxford University Press, 2004. Certains travaux européens nous semblent en réalité très proches de cette perspective américaine : cf. Bob JESSOP, "L'essor de la gouvernance et ses risques d'échec : le cas du développement économique", Revue Internationale des Sciences Sociales, n°155, mars 1998, pp.18-29 et Bob JESSOP, The future of the capitalist state, Cambridge, Polity Press, 2002.
Cf. Olivier BORRAZ, Gouverner une ville. Besançon 1959-1989, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, coll. "Res Publica", 1998, ainsi que Dominique LORRAIN, "De l'administration républicaine au gouvernement urbain", Sociologie du Travail, n°4, 1991, pp.461-484 et Dominique LORRAIN, "Gouverner les villes. Questions pour un agenda de recherche", Pôle Sud, n°13, novembre 2000, pp.27-40.
Cf. LE GALÈS, Le retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, op. cit.
Cf. Patrick LE GALÈS, "Gouvernance", dans Laurie BOUSSAGUET, Sophie JACQUOT et Pauline RAVINET (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, coll. "Gouvernances", 2004, pp.242-250.
Cf. Roderick RHODES et David MARSH, "Les réseaux d'action publique en Grande-Bretagne", dans Patrick LE GALÈS et Mark THATCHER (dir.), Les réseaux de politique publique. Débat autour des policy networks, Paris, L'Harmattan, 1995, pp.31-68.
Cf. JOUVE, La gouvernance urbaine en questions, op. cit.
Cf. Patrick LE GALÈS et Mark THATCHER, Les réseaux de politique publique. Débat autour des policy networks, Paris, L'Harmattan, coll. "Logiques Politiques", 1995.
Cf. HASSENTEUFEL, "Les groupes d'intérêt dans l'action publique : l'État en interactions", op. cit. Cette question nous apparaît fondamentale. C’est pourquoi, dans ce travail, nous utilisons le terme réseau sans pour autant nous faire référence aux travaux sur les réseaux de politiques publiques. Ce terme nous sert à décrire un groupe d’acteurs et à étudier la nature des interactions entre ces acteurs ainsi qu’avec leur environnement (cf. notamment Pierre MERCKLÉ, Sociologie des réseaux sociaux, Paris, La Découverte, coll. "Repères", 2004).
Une série de travaux propose notamment une critique « externe » de la gouvernance urbaine, c’est-à-dire une critique de l’emploi, dans le domaine scientifique, de ce terme par ailleurs utilisé par de nombreux acteurs des politiques urbaines (cf. notamment Jean-Pierre GAUDIN, Pourquoi la gouvernance ?, Paris, Presses de Sciences Po, coll. "La bibliothèque du citoyen", 2002 ou encore François-Xavier MERRIEN, "De la gouvernance et des États-providence contemporains", Revue Internationale des Sciences Sociales, n°155, mars 1998, pp.61-71). Pour une présentation synthétique de l’ensemble des critiques adressées à la gouvernance urbaine comme concept d’analyse, perspective de recherche, ensemble de bonnes pratiques de gouvernement, etc., cf. notamment "La gouvernance", Revue Internationale des Sciences Sociales, n°155, mars 1998, "30 ans : anciens débats, nouvelles questions", Espaces et sociétés, n°101/102, 2000, et "La gouvernance : une approche transdisciplinaire", Droit et société, n°54, 2003.
Cf. Patrice DURAN et Jean-Claude THOENIG, "L'État et la gestion publique territoriale", Revue Française de Science Politique, vol.46, n°4, 1996, pp.580-623 et Patrick LE GALÈS et Antoine VION, "Politique culturelle et gouvernance urbaine. L'exemple de Rennes", Politiques et management public, n°1, 1998, pp.1-33.
Cf. LE GALÈS, Le retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, op. cit.
Cf. notamment : ZALIO, "Territoires et activités économiques. Une approche par la sociologie des entrepreneurs", op. cit.
Cf. KANTOR et SAVITCH, Cities in the International Marketplace, op. cit. et BRENNER, New state spaces. Urban Governance and the Rescaling of Statehood, op. cit.