Introduction de la partie I

Dans un contexte où le terme « gouvernance » est très fréquemment employé sur la scène internationale ainsi que dans les médias nationaux et dans les discours des élus nationaux et locaux, le fait d’ériger ainsi la « gouvernance » en emblème de Lyon peut sembler anodin et, dès lors, passer inaperçu. L’objectif de cette première partie est précisément de questionner ce qui, dès nos premiers contacts avec le terrain, nous a ainsi systématiquement été présenté comme relevant de l’ordre de l’évidence. Se contenter de souligner que les acteurs lyonnais font référence à la « gouvernance » parce que ce terme est à la mode et parce qu’il s’agit, là, du mode de régulation de l’action publique locale fréquemment présenté comme le plus « efficace », nous semble en effet insuffisant pour saisir tous les enjeux des rencontres que nous observions.

Nous cherchons donc ici à comprendre comment certains acteurs lyonnais en viennent à parler de « gouvernance économique métropolitaine » et, surtout, comment ils en viennent à mettre en œuvre des dispositifs présentés comme incarnant cette dernière. Nous allons voir que la participation à des réseaux d’agglomérations au sein desquels des « bonnes pratiques » de l’action publique urbaine sont identifiées et circulent, ainsi que l’évolution des types d’expertises mobilisés pour analyser l’action publique locale, favorisent le choix de cette « gouvernance » comme moyen d’action devant permettre aux villes de répondre à des évolutions institutionnelles liées à la décentralisation ainsi qu’à un sentiment de crise économique qui entraîne une remise en cause des interventions étatiques existantes. La thématique de la « gouvernance économique métropolitaine » sert ainsi à qualifier « un nouveau moyen de gouverner fondé sur une association étroite des acteurs publics et privés dans la construction d’une action publique locale favorisant le développement économique de la métropole lyonnaise » ¹²⁹ .

Le tout premier objectif de cette partie est donc d’identifier les acteurs qui emploient les termes « gouvernance », « métropole » et « développement économique », ainsi que les périodes et les fréquences auxquelles ils les mobilisent, les sens qu’ils leur prêtent et les raisons pour lesquelles ils les associent. Ce travail d’analyse des usages du terme « gouvernance » articulé à ceux de « métropole » et de « développement économique » permet de situer un moment où émergent des discours sur la « gouvernance économique métropolitaine » à Lyon : la fin des années 1990 ¹³⁰ . Il permet, ainsi, de repérer une transformation de la manière de présenter et/ou de se représenter les moyens d’action publique urbains, en particulier ceux de la communauté urbaine. En revenant sur l’émergence, le contenu et les porteurs de ces discours, nous montrons qu’ils décrivent des permanences et des mutations de l’action publique locale pour mieux les favoriser et les impulser. Les discours sur la « gouvernance économique métropolitaine » tenus par les acteurs lyonnais que nous avons rencontrés, sont en effet traduits en dispositifs de réforme de l’action publique urbaine. Nous nous penchons ensuite précisément sur deux de ces traductions : ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et le ‘Pack’. En d’autres termes, nous analysons ici l’inscription de la « gouvernance économique métropolitaine » sur l’agenda politique lyonnais ¹³¹ comme la genèse d’un projet de réforme de l’action publique urbaine que les dispositifs que nous observons doivent mettre en place. Les acteurs que nous avons rencontrés sur notre terrain de recherche n’emploient pas le terme « réforme » lorsqu’ils parlent de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ ou du ‘Pack’. Il ne s’agit donc pas d’une expression indigène dont nous discuterions la pertinence, mais d’un terme que nous avons choisi car il nous permet de qualifier les dispositifs étudiés. Nous souhaitons ainsi souligner l’importance de la volonté de changement qui sous-tend ces dispositifs.

Les discours sur la « gouvernance économique métropolitaine », tenus ou repris par les acteurs locaux ¹³² que nous avons rencontrés, visent à rendre compte des évolutions contemporaines de l’action publique urbaine. Ces dicours sont pris en compte lors de la définition des dispositifs d’action de la communauté urbaine de Lyon ¹³³ . Ils ne peuvent donc pas être uniquement « considérés (…) comme de simples justifications postérieures à l’action ou comme un instrument rhétorique pour voiler l’existence de conflits d’intérêts » ¹³⁴ . Au contraire, analyser les discours sur l’action publique que les acteurs produisent eux-mêmes, ou qu’ils mobilisent lorsqu’ils s’appuient sur des discours d’experts ¹³⁵ , permet de commencer à appréhender les permanences et les mutations de leurs pratiques. Certains éléments de description du terrain présentés dans l’introduction générale de ce travail ainsi qu’une part conséquente du matériau recueilli suggèrent, cependant, qu’il existe également des décalages entre les évolutions des moyens d’action intercommunaux telles que les acteurs rencontrés (se) les (re)présentent et telles qu’elles se mettent en place dans la pratique. Les liens entre discours et pratiques autorisent une recherche dont les décalages entre ces mêmes discours et pratiques renforcent finalement l’intérêt. Les discours étudiés ne sont dès lors pas analysés ici pour eux-mêmes, ni comme s’ils permettaient à eux seuls de saisir l’action publique locale observée. La « gouvernance économique métropolitaine » est appréhendée comme un récit de politiques publiques ; à la fois comme une structure cognitive qui guide les actions des acteurs locaux et comme une ressource que ces derniers peuvent mobiliser pour défendre leurs intérêts ¹³⁶ .

Procéder, comme nous le faisons dans cette première partie, à une mise en perspective historique et sociologique de ces récits ainsi que de leurs traductions progressives en dispositifs d’action permet de ne pas s’enfermer dans une histoire avec ses lieux et ses héros mythifiés mis en scène lors de cérémonies officielles ¹³⁷ . La mise en perspective socio-historique nous permet d’éviter de naturaliser notre objet pour l’appréhender comme le fruit de pratiques sociales ¹³⁸ . Les politiques dites de « développement économique » de la communauté urbaine de Lyon sont, certes, aujourd’hui clairement identifiables du fait de la mise en place de dispositifs concrets d’action « économique », de l’existence de lignes budgétaires dédiées à ce domaine et de la présence d’un service rassemblant les « développeurs économiques » de la communauté urbaine, la Direction des affaires économiques et internationales (DAEI). Ces politiques concernent néanmoins un domaine d’action flou, pouvant en théorie au moins aller du soutien financier direct aux entreprises à des campagnes de communication concernant une ville ou un territoire ¹³⁹ . Dans les années 1990, la communauté urbaine de Lyon traverse ainsi une période importante en termes de catégorisation de ce domaine d’action publique, de définition des instruments, des territoires, des cibles et des contenus de ce type d’interventions ¹⁴⁰ . Cette période marque finalement un tournant avec l’émergence d’un service intercommunal (la DAEI) progressivement reconnu comme responsable du « développement économique » des communes membres de la communauté urbaine. Sans nous focaliser uniquement sur les années 1990, nous leur accordons une attention particulière car elles sont une période charnière de l’institutionnalisation de l’action économique de la communauté urbaine de Lyon. Or nous verrons que c’est en premier lieu sur ce domaine d’intervention intercommunal que se focalisent les réformes dites de « gouvernance métropolitaine ». Nous appréhendons cette institutionnalisation à la fois comme un processus d’imprégnation de valeurs et comme un processus d’imprégnation de pratiques routinières ou, en d’autres termes, de rôles endossés par les participants à ces politiques économiques ¹⁴¹ .

Dans le premier chapitre, nous commençons par constater que les références explicites à la « gouvernance économique métropolitaine » demeurent relativement rares à Lyon. Le faible nombre d’occurrences de cette expression est certes, parfois, le signe d’une volonté de distinction entre groupes aux objectifs généraux relativement proches (bien que traduits différemment). Mais il apparaît aussi, de manière plus générale, directement lié au statut que les acteurs locaux accordent à cette thématique. Loin d’être totalement banalisés, les recours à cette dernière sont accompagnés d’un important effort de définition, d’un important investissement de sens. Qu’ils soient chefs d’entreprise ou membres de la communauté urbaine, les acteurs locaux dont nous analysons les mobilisations pour mettre en œuvre des dispositifs de « gouvernance économique métropolitaine » opèrent alors une reformulation et une sélection de « problèmes » anciens. Les récits sur la « gouvernance économique métropolitaine » visent, paradoxalement, tout à la fois à rendre compte d’évolutions qu’ils tentent d’entériner et à faire exister ces évolutions qu’ils décrivent en incitant les acteurs locaux à en prendre acte et à s’y adapter, notamment grâce à leur traduction en dispositifs d’action concrets. La « gouvernance » apparaît ainsi clairement faire elle-même partie des transformations de l’action publique urbaine contemporaine que nous étudions. Ainsi n’y a-t-il plus, à nos yeux : « à regretter que le mot de gouvernance (territoriale) soit ‘passé à l’objet’, c’est-à-dire qu’il soit employé par les acteurs pour les comportements desquels le terme était censé rendre compte. Et plutôt que de se faire les garde-frontières sourcilleux du territoire scientifique, il convient à la place de saisir la gouvernance territoriale sous l’angle des investissements de forme, tant pratiques que savants, dont elle est l’objet » ¹⁴² .

Nous allons ainsi montrer que le contexte historique auquel font référence les discours et les dispositifs de réforme est en partie construit par ces acteurs locaux, de manière à souligner leur capacité d’innovation, c’est-à-dire leur capacité à adopter une liste de « bonnes pratiques » qu’ils établissent et qu’ils affichent. Nous analysons ensuite un moment où quelques acteurs lyonnais recourent explicitement au terme « gouvernance » dans le cadre d’un réseau d’agglomérations européennes. L’étude de l’histoire et du fonctionnement de ce réseau nous permet de souligner le caractère tout à la fois exogène (notamment européen) et endogène (lyonnais) de récits qui articulent les termes « gouvernance », « métropole » et « développement économique » ¹⁴³ . En participant à des échanges entre membres de réseaux d’agglomérations, ils cherchent au contraire activement à identifier puis à mettre en œuvre les « bonnes pratiques » qui leur permettront de gouverner Lyon. La thématique de la « gouvernance » permet à leurs yeux de résumer l’essentiel de ces « bonnes pratiques ». Ainsi les acteurs locaux que nous avons rencontrés n’apparaissent-ils pas passifs ou sans réaction face à des transformations de l’action publique locale aux origines purement exogènes (nationales, européennes ou internationales) ¹⁴⁴ .

Dans le deuxième chapitre de cette partie, nous nous penchons sur les fondements de la volonté des acteurs locaux rencontrés de prendre part à de telles politiques de réforme. En d’autres termes, nous cherchons à identifier et à qualifier les différents processus qui les conduisent à développer les principaux éléments de la thématique de la « gouvernance économique métropolitaine » puis à s’engager dans ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et dans le ‘Pack’. Une série d’injonctions les incitant à coopérer peut être identifiée : l’« impératif métropolitain » ¹⁴⁵ fait de cette « gouvernance » le principal mot d’ordre des mobilisations observées dans le cadre de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et du ‘Pack’. Les acteurs qui font référence à la « gouvernance métropolitaine », le font en outre avant tout lorsqu’il est question des interventions de la communauté urbaine dans le domaine de l’économie locale. L’impératif métropolitain se fait ainsi également impératif de « gouvernance » et de « développement économique ». Certains élus et agents de la communauté urbaine prennent même finalement la « gouvernance économique métropolitaine » pour label d’action du « Grand Lyon ». Des récits soulignant une évolution des moyens d’action publique locaux, traduits en dispositifs de réforme de l’action publique urbaine, sont ainsi progressivement utilisés pour légitimer de nouvelles interventions communautaires. En recourant à la « gouvernance », ces acteurs locaux cherchent finalement à donner du sens à un échelon d’intervention publique censé agir, sur la base d’une action collective, avant tout en faveur du « développement économique » local. Plus précisément, deux groupes d’acteurs locaux, qui visent à organiser la participation de la « société civile » aux politiques de « développement économique » se mettent en place. Ces groupes tentent de s’imposer comme des configurations d’acteurs pouvant légitimement intervenir dans les politiques économiques locales, catégorie d’action publique qu’ils définissent progressivement. Derrière des propositions de réforme formulées de manière générale, des points de vue divers sur l’action publique locale demeurent malgré tout identifiables. Ces dispositifs de réforme prennent en effet des formes variées selon les groupes qui les portent, comme le soulignent les différences entre ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et le ‘Pack’. Il s’agit-là de deux traductions concrètes distinctes d’un même impératif métropolitain.

Aux dispositifs que nous étudions est ainsi progressivement assigné un triple rôle de légitimation : des configurations d’acteurs dont ils entraînent la constitution, des politiques économiques intercommunales (de leurs instruments, territoires, cibles et contenus) et, plus généralement, des interventions de la communauté urbaine de Lyon dans l’action publique urbaine.La légitimation est ici entendue comme la capacité de certains acteurs à faire accepter des décisions et des actions qu’ils imposent aux autres ¹⁴⁶ . Les acteurs locaux misent sur les effets performatifs ¹⁴⁷ de l’outil de légitimation qu’ils construisent. Analyser ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et le ‘Pack’ au prisme de ce travail de légitimation des configurations d’acteurs qu’ils visent à construire nous permet de ne pas appréhender ces dispositifs de réforme uniquement comme le résultat d’évolutions et de contraintes extérieures qu’ils reflèteraient, mais également comme inscrits dans l’action publique urbaine, c’est-à-dire comme le résultat de jeux institutionnels entre acteurs locaux (que ces derniers soient invités –ou non– à prendre part aux configurations constituées) ¹⁴⁸ .