Chapitre I. Des acteurs locaux en quête de « bonnes pratiques » pour gouverner Lyon

Les discours sur la « gouvernance » permettent aux acteurs locaux de souligner les problèmes qu’ils pensent devoir résoudre pour améliorer l’action publique urbaine. Ceux qui les tiennent visent à rendre compte de la nécessité et de leur capacité d’adaptation au contexte dans lequel se déploie désormais cette action publique. La crise économique et la multiplication des acteurs ¹⁴⁹ ont ainsi progressivement été identifiées comme des problèmes urbains majeurs dont la résolution passerait nécessairement par l’articulation de la « gouvernance », présentée comme une opposition aux modes d’action de l’État central, et de la « métropolisation », présentée, elle, comme une adaptation à une situation de compétition nationale, européenne voire internationale entre agglomérations. La « gouvernance économique métropolitaine » caractérise alors un mode de régulation de l’action publique « stratégique » fondé sur un souci de « mise en cohérence » des actions des acteurs locaux :

‘« La démarche SDE s’enracine dans une prise de conscience […] de la nécessité de mettre en cohérence leurs actions pour élaborer une stratégie globale et durable de développement. Elle s’inscrit dans la continuité d’une culture stratégique initiée avec Lyon 2010 et dans un processus de gouvernance engagé par le Grand Lyon depuis plusieurs années, notamment à travers la démarche Millénaire 3 » ¹⁵⁰ .’

Bien que fréquemment constatés ¹⁵¹ , les usages de plus en plus nombreux du terme « gouvernance » par les acteurs de l’action publique locale (notamment depuis le début des années 1990), ont été l’objet de très peu de travaux ¹⁵² .En outre, ces quelques travaux postulent l’existence de canaux de diffusion de ce terme, plus qu’ils n’en étudient la circulation en identifiant ses passeurs. En effet, dans la perspective hiérarchique allant du niveau international au niveau local qui nous semble être celle de ces travaux, noter l’usage de ce terme par une institution internationale suffit à affirmer l’origine et le sens de diffusion de ce dernier. Ces travaux ne s’appuient d’ailleurs pas sur un terrain explicitement présenté mais plutôt sur une accumulation un peu aléatoire de traces diverses de recours au terme « gouvernance » ¹⁵³ dans des discours d’acteurs des relations internationales, du monde de l’entreprise, de l’action publique nationale et locale françaises ou encore de la recherche en sciences sociales. Cet ensemble de traces hétéroclites tend finalement, a contrario de l’objectif que leurs auteurs fixent à ces travaux, à accréditer la thèse d’une autodiffusion du récit de la « gouvernance » sans que ses porteurs (leurs représentations, leurs intérêts ou encore leurs trajectoires) soient clairement identifiés. D’autres travaux, portant plus généralement sur les cadres cognitifs de l’action publique locale et leurs évolutions, questionnent l’émergence de la « gouvernance » comme nouvelle manière de penser l’action publique urbaine ¹⁵⁴ . Néanmoins, ils sont majoritairement menés dans une perspective macrosociologique et mettent avant tout en lumière le rôle de certaines instances internationales, de l’Europe et des États dans l’évolution de ce cadre cognitif de l’action publique locale ¹⁵⁵ . Là encore, une perspective hiérarchique souvent a priori et implicite ne permet pas aux auteurs de discuter le –ou les– sens de circulation des normes de l’action publique locale. Le matériau de seconde main mobilisé dans ces travaux macrosociologiques concerne en effet avant tout les instances internationales, l’Europe et les États. Ce matériau ne permet donc pas de prendre en compte le rôle des acteurs locaux dans l’évolution de leurs propres normes d’action publique.

Les travaux concernant l’émergence du terme « gouvernance » ont malgré tout permis de souligner le don d’ubiquité historique, géographique et sociale dont sont dotés les récits sur l’action publique que ce terme véhicule ¹⁵⁶ . Ils ont, surtout, souligné l’importance d’un contexte international qui s’avère primordial pour saisir les fondements de cette ubiquité, en apparence au moins, totale. À la fin des années 1980, c’est ainsi la Banque Mondiale qui, la première, (ré)emploie ce terme (en réalité ancien, cf. Infra). Son objectif est alors d’identifier les variables permettant d’expliquer « la plus ou moins grande réussite des plans d'ajustement structurel qu'elle met en œuvre. Pour la Banque Mondiale, la ‘gouvernance’ recouvre les normes, traditions et institutions à travers lesquelles un pays exerce son autorité sur le bien commun » ¹⁵⁷ . Vue par cette institution, la « gouvernance » est l'art de gouverner pour obtenir un développement économique, social et institutionnel soutenu. Cette définition générale est appliquée avant tout pour améliorer le fonctionnement des marchés économiques des pays dont la Banque Mondiale accepte de soutenir le développement dans un contexte de compétition internationale ¹⁵⁸ . Elle se focalise en quelques années sur des critères de mise en place de relations, d’agendas communs et de financements croisés entre acteurs publics et privés. La « bonne gouvernance » devient étroitement liée à la « gouvernance ». Les acteurs de la Banque Mondiale construisent « un outil idéologique pour une politique de l’ É tat minimum » ¹⁵⁹ qu’ils tentent de diffuser ¹⁶⁰ . Depuis les années 1990, de nombreux auteurs notent effectivement des recours à ce terme de plus en plus fréquents dans les domaines de l’action publique nationale et locale ¹⁶¹ . Il « fait aujourd’hui partie des références préférées de nos principaux responsables politiques. (…) Dans le monde entier, [il] est devenu un mot-valise, employé à tout propos par les pouvoirs économiques et sociaux, sans oublier les médias. Chacun s’en empare, le premier si possible parmi ses pairs, parfois pour en préciser le sens, mais le plus souvent pour jouer de ses ambiguïtés évidentes » ¹⁶² .

L’Union Européenne peut elle aussi, à première vue, sembler imposer aux acteurs locaux un recours au terme « gouvernance » ainsi qu’une réflexion autour des problématiques qu’il soulève, notamment par le biais de la production de nombreux discours et rapports sur la « gouvernance » vers laquelle les États et les collectivités locales devraient tendre ¹⁶³ . Dans cette perspective, l’Union Européenne semble alors jouer un rôle de relais des institutions internationales ayant elles-mêmes recouru au terme « gouvernance » et produit des discours et des rapports sur ce thème de manière antérieure. De fait, à l’image de la Banque Mondiale, la Commission Européenne a tout d’abord recours à la « gouvernance » pour définir les conditions fondamentales à l’obtention d’aides financières par les pays en voie de développement. Malgré un positionnement officiel distinct de celui de la Banque Mondiale ¹⁶⁴ , la « bonne gouvernance » que les pays en voie de développement doivent mettre en place afin d’obtenir des aides de l’Union Européenne est déclinée en critères tels que l’absence de corruption, la participation des citoyens à la vie politique et la transparence du fonctionnement des institutions publiques. Ce dernier critère rappelle bien l’attachement de la Banque Mondiale à la notion de transparence des services publics devant avant tout assurer le développement d’économies respectant et assurant la liberté des marchés ¹⁶⁵ .

Certains discours d’acteurs locaux tendent, enfin, à accréditer la validité de cette perspective hiérarchique dans l’appréhension des recours généralisés au terme « gouvernance » pour qualifier l’action publique locale telle qu’elle est aujourd’hui mise en œuvre. D’après certains acteurs locaux, dans le contexte actuel de mondialisation des échanges, des structures internationales, européennes, voire nationales, fixent les conditions et les moyens de l’action publique locale. Le modèle dit de la « régulation croisée », qui a mis en lumière la capacité des acteurs locaux à trouver un « autre » responsable pour assumer leurs choix ¹⁶⁶ , est alors éclairant. Dans les années 1960, cet « autre » désigné était l’État ¹⁶⁷ . Dans les années 1990, dans le domaine d’action publique ici étudié (à savoir le domaine économique), cet « autre » désigné est devenu la globalisation économique avec des acteurs tels que les multinationales, le FMI, la Banque Mondiale, la Banque Centrale Européenne ou encore la Commission Européenne, voire les États. Il est néanmoins délicat de prendre au mot ces discours dans lesquels des acteurs locaux se disent placés dans une position d’infériorité hiérarchique impliquant une passivité forcée. D’ailleurs d’autres acteurs locaux (voire parfois les mêmes) affirment également leur capacité d’autonomie et leur capacité à définir par eux-mêmes les conditions et les moyens de l’action publique urbaine. La citation qui suit illustre bien cette ambiguïté du regard parfois porté par les acteurs locaux sur leurs propres capacités d’action. Placés dans un contexte de mondialisation, ils seraient forcés d’accepter une compétition entre villes qui déterminerait en grande partie leurs actions mais leur accorderait aussi une place centrale dans l’architecture des institutions publiques.

‘« [La] notion de performance rend […] compte d’un fait que l’on ne peut esquiver : la concurrence toujours plus exacerbée que se livrent les villes et territoires à l’échelle européenne et mondiale pour attirer (et retenir) les entreprises, les emplois, les talents, les actifs, les investisseurs. Après avoir longtemps été une compétition entre les États-nations qui cherchaient à s’imposer par la puissance politique, militaire et économique, il s’agit aujourd’hui d’une compétition qui se joue essentiellement entre les villes. […] Les villes sont redevenues la richesse des nations et l’épicentre de ‘l’économie monde’ selon l’expression de Fernand Braudel. […] Les villes sont donc au cœur des principaux défis. Défis qui dépassent de loin les champs de compétences des maires ou des Présidents de Communautés urbaines que nous sommes. Aucune collectivité n’est en capacité d’y faire face seule. Et ce d’autant plus qu’elles n’ont pas les leviers suffisants pour mener une politique d’ensemble mettant en cohérence développement économique, social, urbain et qualité de vie. Dans le même temps nos concitoyens nous somment, nous, maires et Présidents de Communautés urbaines, d’être responsables. […] Responsables de répondre en lieu et place d’un Etat qui peine de plus en plus à apporter des solutions pertinentes et adéquates » ¹⁶⁸ .’

Tantôt les acteurs locaux se déresponsabilisent en soulignant le caractère prédéterminé de leurs actions (ou, dans ce cas précis, plutôt de leur incapacité d’action). Tantôt ils cherchent, au contraire, à affirmer leur autonomie, voire leur place centrale dans les processus décisionnels publics. La citation qui suit suggère même que certains acteurs locaux ont conscience des ambiguïtés des discours qu’ils tiennent concernant leurs propres capacités d’action :

‘« Ce qu’il faut bien avoir en tête quand on cherche à comprendre pourquoi la communauté urbaine de Lyon s’intéresse autant à la gouvernance, c’est que derrière cet intérêt, on a la logique suivante :… Enfin, disons… Une logique qui peut être tout simplement résumée par le titre d’un ouvrage connu : ‘Ces événements nous dépassent, feignons d’en être les organisateurs’ ! [Rire] Il y a la globalisation économique, les décisions des instances internationales, de l’Europe, voire de l’État… Alors il ne nous reste pas beaucoup de marges de manœuvre après tout ça ! [Rire] Non mais, sérieusement, quelque part c’est un peu ça : la gouvernance nous permet de nous montrer actifs dans des domaines que l’on sait bien, dans le fond, ne pas maîtriser, et dont on est bien content parfois de rappeler qu’on ne les maîtrise pas, d’ailleurs… que ce n’est pas au niveau local que ça se joue ! Et finalement, non seulement la gouvernance nous permet de nous montrer actifs, mais par les partenariats qu’elle engendre, elle nous fait aussi prendre conscience de marges de manœuvre dont nous disposons en réalité et que nous ne soupçonnions pas au départ » ¹⁶⁹ .’

L’idée qu’il existe des relations hiérarchiques entre institutions internationales, européennes, nationales et locales est parfois instrumentalisée par des acteurs publics locaux qui tentent avant tout de se faire reconnaître comme des acteurs de l’action publique à part entière, voire comme des acteurs centraux de l’action publique.

Malgré l’importance du contexte général dans lequel nous observons une augmentation des recours au terme « gouvernance » par certains acteurs locaux lyonnais, des éléments permettant comprendre pourquoi et comment les ces derniers opèrent de tels recourent nous semblent ainsi échapper aux travaux menés dans une perspective hiérarchique. Concrètement, il est en effet difficile de mesurer l’impact (en fin de compte plus supposé que démontrable) de discours et de publications, aussi nombreux soient-ils d’ailleurs, sur le vocabulaire employé par les acteurs locaux, leurs manières de penser l’action publique locale et, enfin, sur leurs manières de réformer cette dernière. En outre, dans nos sources, nous n’avons trouvé aucune référence à des discours ou à des rapports sur la « gouvernance » produits par des institutions internationales et européennes ¹⁷⁰ . Nous n’avons pas non plus noté de mention d’acteurs internationaux ou européens identifiés par les acteurs locaux comme des passeurs de ce terme. Il faut donc quitter cette perspective pour prendre la mesure du travail, réalisé par des acteurs locaux en interaction avec les acteurs nationaux, européens, voire internationaux, pour définir et réformer l’action publique locale. Sauf à considérer que la « gouvernance » est simplement un récit universel qui s’autodiffuserait par lui-même, la question du rôle des acteurs locaux (en interaction avec les institutions nationales, européennes et internationales), dans la circulation de la notion de « gouvernance », reste entière. En d’autres termes, sauf à considérer la « gouvernance » comme une croyance universelle dont les porteurs ne seraient pas identifiables ¹⁷¹ , la question du contexte et de la nature des interactions entre les institutions internationales, l’Europe, les États et, surtout, les acteurs locaux reste entière en ce qui concerne la circulation de la notion de « gouvernance », l’évolution –ou non– des cadres cognitifs de l’action publique locale que celle-ci implique et le type de dispositifs de réforme dont elle entraîne la mise en place –ou non ¹⁷² . L’existence de relations anciennes entre agglomérations européennes suggère que certains acteurs locaux peuvent être régulièrement eux-mêmes en quête de « gouvernance » ¹⁷³ . Ils se rencontrent en effet dans des réseaux nationaux, européens, voire internationaux d’acteurs locaux pour définir de « bonnes pratiques » qu’ils tentent de mettre en œuvre pour réformer leurs moyens d’action et qui, contrairement à ce que l’existence de certains discours et rapports prescriptifs peut inciter à penser à première vue, ne leur sont pas imposées par l’État, l’Europe ou certaines instances internationales via des relations de nature hiérarchique.

En 2001, la Commission Européenne édite ainsi un « livre blanc sur la gouvernance européenne » ¹⁷⁴ et fait surtout de la « gouvernance » l’un des axes de ses 5ème et 6ème programmes-cadres de recherche et de développement technologique (PCRD) ¹⁷⁵ . Néanmoins, l’analyse de la réaction des acteurs lyonnais face à ce 5ème PCRD et à son axe sur la « gouvernance », indique que les recours à ce terme par certains acteurs locaux sont le fruit d’interactions nombreuses et anciennes entre agglomérations ainsi qu’entre agglomérations et institutions de l’Union Européenne ¹⁷⁶ . La mise en place du programme INTERACT précisément financé dans le cadre de ce PCRD, sans représenter le point d’origine des recours à la « gouvernance » par des acteurs lyonnais, donne même à voir des acteurs locaux s’appropriant ce récit qu’ils participent à construire. Cette mise en place constitue ainsi un moment propice pour commencer à saisir comment et pourquoi les acteurs locaux recourent à ce terme.

Nous étudions d’abord l’emploi lié des termes « gouvernance », « métropole » et « développement économique » par certains acteurs lyonnais, de manière à définir à partir de quand ces termes apparaissent et dans quel contexte les dispositifs étudiés sont lancés (voir section I). Notre analyse de l’émergence de la « gouvernance économique métropolitaine » comme enjeu et comme projet de réforme à Lyon, se poursuit ensuite par un retour sur la mise en place, le déroulement et le fonctionnement du programme INTERACT. Ce retour nous permet d’identifier quel rôle les acteurs locaux (ici notamment en interaction avec les institutions européennes) peuvent jouer dans la définition et la transformation de leurs propres cadres cognitifs et de leurs propres pratiques (voir section II).

Nous faisons, ainsi, dans un premier temps, un détour historique puis, dans un deuxième temps, un détour via une scène où des acteurs locaux construisent la « gouvernance économique métropolitaine ». Il s’agit là de deux manières complémentaires d’analyser le travail de recherche de « bonnes pratiques » pour gouverner Lyon dans lequel les acteurs lyonnais se lancent progressivement.