Il existe, à Lyon, une tradition ancienne de coopération entre élus et agents des collectivités locales puis des services déconcentrés de l’État, d’une part, et représentants de la population locale, d’autre part 325 . Les partenariats concernent, le plus souvent, la gestion des services urbains tels que l’« eau », la « propreté » ou les « transports ». Ils se sont surtout développés en parallèle à une décentralisation qui a impliqué la délégation de certains domaines d’interventions à des groupes de services urbains 326 . Les travaux sur les partenariats publics/privés menés dans une perspective historique rappellent que Lyon ne fait alors pas exception en France 327 . Dans le domaine proprement économique, si les coopérations sont peut-être moins fréquentes, elles sont aussi bien antérieures aux partenariats concernant la gestion des services urbains et à la mise en place de la communauté urbaine. Dès 1916, est ainsi créée la Société de la Foire Internationale de Lyon qui associe déjà élus et chefs d’entreprise, notamment autour de la CCIL 328 . En 1967, le président de cette structure résume comme suit son importance :
‘« Centre d’échanges et de répartition dès le temps de sa splendeur romaine puis siège de foires privilégiées au Moyen Age et jusqu’à la Renaissance, Lyon doit à son site naturel de carrefour une vocation de ville de foire industrielle et commerciale. Cela est si vrai que les créateurs de la Foire actuelle n’ont pas hésité en 1916, en pleine guerre mondiale, à doter de nouveau notre cité d’une institution commerciale qui a rapidement pris son essor pour atteindre la renommée internationale et donner naissance à d’autres manifestations économiques très importantes. […] Deux Salons Internationaux ont lieu pendant la Foire de printemps […] À cet ensemble déjà important d’expositions commerciales pourraient certainement s’ajouter d’autres Salons. La présence, dans le domaine de la Foire, du Palais des Congrès Internationaux est un élément de plus pour faciliter les grandes réunions professionnelles, mais le phénomène de centralisation bien connu en France a,jusqu’ici, contrecarré sérieusement les tentatives en ce sens » 329 .’Depuis les années 1960, des coopérations entre certaines institutions publiques locales, des chefs d’entreprise et leurs représentants existent dans le domaine de l’urbanisme et du « développement économique » (et ce, même si cette compétence est alors progressivement transférée de l’État vers les collectivités locales puis entre collectivités locales) 330 . Nous avons évoqué, ainsi, la construction du PADOG de Lyon (Plan d’aménagement et d’organisation générale). Celle-ci est pilotée par l’ATURVIL, l’atelier municipal de la Ville de Lyon 331 , sur la base d’études menées par une Commission Extra-municipale (composée d’élus, d’universitaires, d’agents municipaux et de chefs d’entreprise issus de la sphère industrielle), ainsi que sur la base des conclusions d’une consultation organisée par le Préfet de Région auprès des représentants institutionnels locaux des départements : représentants politiques et économiques. En 1966, en revanche, Saint-Étienne et Grenoble se dotent d’un PADOG largement construit depuis Paris sans organiser de concertation 332 . Avec le projet ‘Lyon 2010’, Francisque Collomb renoue avec une posture d’intégration des acteurs locaux. De nouveaux partenaires sont associés en formant des groupes de travail sectoriels permettant notamment d’associer étroitement différents représentants des chefs d’entreprise locaux, dont les propositions permettent de constituer cinq scénarios de « développement » utilisés pour produire un guide pour l’action urbaine 333 . Ce projet est une réaction au SDAU (schéma de développement et d’aménagement urbain) de 1978 considéré comme une reprise de celui formulé dix ans auparavant sans effort d’actualisation. Aux yeux de certains acteurs locaux :
‘« Il faut [alors] inventer une nouvelle planification capable de flexibilité, associant prospective et prévision, espace et temps et impliquant d’autres partenaires que les partenaires traditionnels. […] ‘Élaboré’ de juin 1985 à octobre 1989, par le Syndicat d’études et de programmation de l’agglomération lyonnaise (SEPAL), le Schéma propose une stratégie de métropole internationale au niveau des fonctions, des communications et du réseau de villes, définit les supports du développement économique (sites, tissus, équipements, transports, télécommunications, etc.), prépare l’université de demain (liaison avec la vie urbaine, développement de la recherche…), écarte le transit national en facilitant la circulation interne à la métropole, précise le réseau de transports en commun, etc. » 334 .’Il s’agit là d’une « opération de planification territoriale sur un registre stratégique [qui jette] les bases d’une véritable politique publique d’agglomération de développement économique dont le nouveau maire de Lyon, en 1989, va se faire le chantre » 335 . ‘Lyon 2010’ est un programme auquel de très nombreux acteurs rencontrés font référence comme le premier ayant permis l’association des chefs d’entreprise locaux et de leurs représentants constituant une spécificité lyonnaise, comme le suggère la citation suivante :
‘« La réflexion de Lyon 2010 a été quasiment l’unique point de rencontre des milieux économiques et des milieux politiques. Un lieu de rencontre plutôt positif, mais limité à l’aspect territorial. À mon avis, ça a quand même eu un poids très fort pour l’agglomération par rapport à d’autres » 336 .’Parallèlement (depuis les années 1960), existent des relations dans le domaine proprement économique qui révèlent d’importantes dynamiques endogènes de « développement » 337 . Ainsi la vague d’industrialisation des années 1960 visant notamment les secteurs de la chimie et de la pétrochimie, peut-elle être considérée par certains auteurs comme « une prise de contrôle du capitalisme lyonnais par l’État » 338 . Néanmoins, les représentants des chefs d’entreprise locaux ont eux-aussi développé des stratégies de « développement économique ». Dès 1972, ils portent, via la Charte Industrielle pour l’agglomération lyonnaise 339 , le projet de création d’une Agence pour le développement de la région lyonnaise (Aderly). Cette structure cofinancée par la communauté urbaine de Lyon et le conseil général du Rhône, ainsi que par le Medef Rhône et la CCIL 340 , vise à attirer des entreprises grâce à la promotion internationale de Lyon. Elle est installée dans les locaux de la CCIL qui fournit son personnel. Elle est, ainsi, avant tout pilotée par des représentants des chefs d’entreprise locaux 341 .
Pendant le mandat de Michel Noir, la communauté urbaine poursuit ainsi des démarches partenariales dont les bases ont été posées pendant le mandat précédent (autour de projets comme l’aménagement de la Cité Internationale, par exemple 342 ). Elle intervient, en outre, dans les politiques de l’enseignement supérieur et de la recherche qui l’amènent à participer, de manière très conséquente, au financement du plan ‘Université 2000’. Les « forces vives » locales sont alors également consultées et, sur le plan discursif, le lien entre les investissements universitaires de l’agglomération et les politiques d’internationalisation et de développement économique est systématiquement opéré 343 . La « planification stratégique partenariale » associée à la période de réforme lancée par Michel Noir 344 est présentée comme un ensemble de pratiques innovantes alors qu’il s’agit déjà d’un processus de reprise de démarches antérieures 345 . Cette « planification stratégique partenariale » peut être considérée comme un instrument de gouvernement au même titre que le « marketing territorial », le « partenariat public/privé » 346 ou encore, aujourd’hui, la « gouvernance » qui s’en rapproche d’ailleurs sur de nombreux points (cf. Infra). Ainsi certains acteurs se sentent-ils autorisés à souligner eux-mêmes que la « gouvernance » n’est finalement pas nouvelle :
‘« L’Aderly, pour être clair, c’est une association qui est créée entre trois partenaires puis quatre et qui a aussi un certain nombre de membres qui sont un certain nombre de grandes entreprises, hein ! Et dans l’équipe, le bras armé est une direction de la chambre qui est créée à cette occasion. C'est-à-dire que la chambre dit : ‘Moi je mets les hommes et la collectivité met quelques moyens !’. Au départ, l’équipe de l’Aderly c’est quatre personnes et trois pour le secrétariat. Ça fait sept/huit personnes. Et l’équipe est mise à disposition de l’association. C'est-à-dire qu’on est déjà dans un système partenarial de gouvernance. Il y a gouvernance sur les vocations et les actions en matière de promotion et de prospection extérieure. C’est pas la totalité de la politique de développement de l’agglomération, puisqu’il conviendrait qu’elle porte aussi sur le local » 347 .’Il n’y a pas d’évolution linéaire et les dispositifs ici étudiés sont loin d’être les premières démarches visant à associer les chefs d’entreprise et/ou leurs représentants (historiquement plutôt leurs représentants), à la définition des stratégies de « développement économique » de l’agglomération lyonnaise. Lyon apparaît ainsi comme une agglomération où le « pouvoir économique » devient « pouvoir politique » de manière indirecte, c’est-à-dire avant tout via une CCIL particulièrement dominante de la fin du XIXème siècle à la décentralisation, dans un contexte où les édiles du centre droit monopolisent le pouvoir jusqu’en 2001 348 .
Malgré ces coopérations anciennes, nous avons vu que la concurrence entre institutions publiques et institutions représentant les chefs d’entreprise locaux est ancienne à Lyon. Pendant les décennies 1970et 1980, la CCIL parvient à demeurer la principale institution intervenant dans le domaine du « développement économique » grâce à l’Aderly et au travail que cette dernière fournit en termes de rayonnement international de Lyon 349 . Mais la loi ATR de 1992 350 qui organise le transfert de la compétence économique des communes aux communautés urbaines vient perturber cette situation de monopôle historiquement construit. La communauté urbaine hérite alors d’un ordre politique dans lequel elle doit s’intégrer. Cette situation crée un flou dont certains acteurs se plaignent :
‘« À mes yeux c’est pas clair. Il y a un empilement… On ne sait pas qui fait quoi. Est-ce que c’est vraiment le rôle des collectivités locales de s’occuper du développement économique, moi je n’en suis pas complètement persuadé. Qu’elles créent les conditions d’aménagement d’un développement économique… Mais quand on pense qu’il y a non seulement la ville, la communauté urbaine, le département mais aussi la CCI, la région etc. On ne sait plus vraiment qui fait quoi ! Donc aujourd’hui, en dehors de toute question politique, en tant que citoyen, ce qui me soucie c’est qu’on ne sait plus qui est responsable de quoi ! Alors pour répondre à ta question : qui est le chef ? Ben, je ne sais pas, je n’ai pas la longue vue nécessaire pour le savoir » 351 .’Lyon ne traverse pas de crise économique majeure dans les années 1990. En outre, de nombreux acteurs lyonnais, élus et agents des collectivités locales et des services déconcentrés de l’État ainsi que chefs d’entreprise et leurs représentants, se mobilisent dans le cadre de coopérations diverses et anciennes en faveur du « développement économique » de cette agglomération. Malgré tout, dans les années 1990, ces acteurs lyonnais considèrent que l’économie locale est fragilisée. Par ailleurs, la décentralisation a accentué la concurrence concernant le partage des compétences, la revendication d’une capacité de représentation de l’intérêt des acteurs locaux et l’obtention de financements dans le domaine du « développement économique ». Cette concurrence, bien qu’antérieure aux discours sur la « gouvernance », sert d’argument central aux élus et aux agents de la communauté urbaine pour justifier leur intervention dans un domaine économique déjà pris en charge par d’autres, en proposant la mise en place de « nouvelles » scènes de coopération entre acteurs locaux.
Nous nous focalisons ici sur les représentants des chefs d’entreprise locaux. En effet, au cours de cette recherche, la participation des syndicats de travailleurs n’a été étudiée qu’en creux à partir du moment où nous avons fait le constat de leur éviction de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et de leur mise à l’écart du ‘Pack’ (voir Partie II). À Lyon, ces acteurs locaux sont pourtant invités lors des premières expériences de concertation lancées par les collectivités locales ou par les services déconcentrés de l’Etat évoquées dans cette sous-section. En revanche, ils ne sont pas invités quand l’initiative de ces coopérations revient aux chefs d’entreprise et à leurs représentants. Il est malgré tout à noter qu’en France les acteurs syndicaux sont davantage investis et donc organisés au niveau national qu’au niveau local, cf. Marie-Laure MORIN, "Espaces et enjeux de la négociation collective territoriale", Droit Social, n°7/8, 1999, pp.681-691.
Cf. Jean-Pierre GAUDIN, Gouverner par contrat. L'action publique en question, Paris, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, 1999 et Elisabeth CAMPAGNAC, Les grands groupes de la construction : de nouveaux acteurs urbains ?, Paris, L'Harmattan, coll. "Villes et entreprises", 1992.
Cf. aussi les travaux de Dominique LORRAIN : Dominique LORRAIN, "Après la décentralisation. L'action publique flexible", Sociologie du travail, n°3, 1993, pp.285-307, Dominique LORRAIN, "La grande entreprise urbaine et l'action publique", Sociologie du travail, n°2, 1995, pp.199-220 et LORRAIN, "Gouverner les villes. Questions pour un agenda de recherche", op. cit.
Cette Société peut être considérée comme une illustration de la grande proximité existant entre le milieu des affaires et les institutions politiques locales notamment liée à la stabilité du radicalisme municipal du début du XXème siècle (cf. ANGLERAUD et PELLISSIER, Les dynasties lyonnaises ; des Morin-Pons aux Mérieux du XIXème siècle à nos jours, op. cit.). Une telle proximité entre le milieu des affaires et les institutions politiques locales a pu être étudiée dans d’autres agglomérations à la même époque (cf. LEFEBVRE, Le socialisme saisi par l'institution municipale (des années 1880 aux années 1980). Jeux d'échelles, op. cit.).
Lyon métropole, op. cit., p.47.
On trouve même des exemples de partenariats ayant étroitement associé institutions locales et milieux économiques, et dont certains volets concernent directement le « développement économique », dès les années 1950 (par exemple autour du « Comité pour l’aménagement et l’expansion économique de la région lyonnaise » créé sur l’initiative du CIL et de la CCIL, cf. LINOSSIER, La territorialisation de la régulation économique dans l'agglomération lyonnaise (1950-2005). Politiques, acteurs, territoires, op. cit.).
Cette structure pilotée par l’architecte Charles Delfante se détache progressivement de la commune de Lyon pour devenir l’agence d’urbanisme de la communauté urbaine de Lyon en 1979 à une période, pourtant antérieure aux premières lois de décentralisation, où l’État desserre sa tutelle administrative sur l’urbanisme qui devient une politique portée par les collectivités locales (Agnès DALLY-MARTIN et Charles DELFANTE, 100 ans d'urbanisme à Lyon, Lyon, LUGD, 1994).
Ibid.
Le projet ‘Lyon 2010’ est présenté par certains auteurs comme une bonne illustration d’une exception française. Lyon constituerait l’un des rares exemples de « corporatisme mutualiste » au sein duquel les principaux organismes de représentation des intérêt économiques locaux sont fortement, et de plus en plus, impliqués dans les dispositifs de régulation économique portés par les institutions publiques, cf. Laurent DAVEZIES, "Le partenariat public-privé dans l'aménagement urbain", dans Jean BOUINOT et Bernard BERMILS (dir.), Projets de ville et projets d'entreprises, Paris, L.G.D.J., 1993, pp.21-49 (voir Chapitre IV).
DALLY-MARTIN et DELFANTE, 100 ans d'urbanisme à Lyon, op. cit., p.38.
Cf. BARDET et JOUVE, "Entreprise politique et territoire à Lyon", op. cit., p. 47.
Entretiens avec l’enquêté n°12 : un élu membre de l’UMP, vice-président de la communauté urbaine de Lyon au développement urbain de 1989 à 2001.
Cf. LINOSSIER, La territorialisation de la régulation économique dans l'agglomération lyonnaise (1950-2005). Politiques, acteurs, territoires, op. cit. (notamment la deuxième partie).
Cf. LOJKINE, La politique urbaine dans la région lyonnaise. 1945-1972, op. cit., qui appuie notamment sa démonstration sur la politique étatique menée via certains grands groupes tels qu’EDF, dont l’État contrôle le capital.
Dont la rédaction a été réalisée par le Medef Rhône (premier syndicat patronal lyonnais créé en 1945 alors appelé GIL), la CCIL et la communauté urbaine. En 1952, les deux premières institutions ont fondé le Comité pour l’expansion et l’aménagement économique pour tenter d’influencer les décisions prises au niveau national concernant l’agglomération lyonnaise (cf. LOJKINE, Ibid. et LINOSSIER, La territorialisation de la régulation économique dans l'agglomération lyonnaise (1950-2005). Politiques, acteurs, territoires, op. cit.).
Entretien avec l’enquêté n°71 : l’un des fondateurs devenu ensuite directeur de l’Aderly (jusqu’en 1990) et cf. Anne BIARNEIX, L'Agence de Développement Économique pour la Région Lyonnaise, un instrument d'action publique au cœur d'un réseau, Mémoire de fin d'études, Vaulx-en-Velin, École Nationale des Travaux Publics de l'État, juillet 2004.
Voir Chapitre II.
Voir Chapitre II.
Cf. Jérôme AUST, Permanences et mutations dans la conduite de l'action publique. Le cas des politiques d'implantation universitaire dans l'agglomération lyonnaise (1958-2004), Thèse de science politique, IEP de Lyon / Université Lumière Lyon II, décembre 2004.
Entretiens avec l’enquêté n°6 : un agent de la communauté urbaine de Lyon rattaché à la DAEI, chargé de mission « veille économique » et cf. BONNEVILLE, Lyon, Métropole régionale ou euro-cité ?, op. cit.
Cf. Jean-Gustave PADIOLEAU, "L'action publique urbaine moderniste", Politiques et management public, vol.9, n°3, septembre 1991, pp.133-143. La remontée dans le temps à laquelle procède Jean-Gustave PADIOLEAU, qui lui permet de remettre en cause le caractère innovant du projet ‘Lyon 2010’, incite à penser que la référence systématique des acteurs locaux à ce projet est avant tout la conséquence d’un effet générationnel qui tend à gommer le fait que les périodes d’association des chefs d’entreprise et de leurs représentants aux dispositifs d’action publique locale ne sont ni récentes, ni linéaires. De manière plus générale, Jean-Gustave PADIOLEAU souligne tout de même, dans cet article, l’émergence d’un « mouvement moderniste du gouvernement des collectivités territoriales », c’est-à-dire un « mouvement de rationalisation » qui se traduit précisément concrètement par la mise en place de « démarches stratégiques pour favoriser le développement local et urbain ».
Cf. BARDET et JOUVE, "Entreprise politique et territoire à Lyon", op. cit.
Entretiens avec l’enquêté n°9 : un agent de la CCIL, directeur du service économique). Il n’est alors pas anodin que l’acteur cité ici travaille à la CCIL depuis de très nombreuses années.
La participation directe des patrons lyonnais au « pouvoir politique » local est longtemps très modeste du fait de leur refus ancien de s’engager dans la vie politique (Cf. ANGLERAUD et PELLISSIER, Les dynasties lyonnaises ; des Morin-Pons aux Mérieux du XIXème siècle à nos jours, op. cit.). Quelques patrons lyonnais font malgré tout exception en étant élus locaux (ainsi veillerons-nous à ne pas caricaturer la situation en risquant de reprendre à notre compte le point de vue de chefs d’entreprise ayant tendance à exclure de leurs rangs ceux qui acceptent des mandats politiques, cf. F. BRUTUS, "Les chefs d'entreprise en politique", Pôle Sud, n°2, 1995, pp.158-173 et voir Chapitre IV).
Entretien avec l’enquêté n°71 : l’un des fondateurs devenu ensuite directeur de l’Aderly (jusqu’en 1990). Nous revenons précisément sur l’importance de la priorité progressivement accordée au rayonnement international par les acteurs locaux (en premier lieu les chefs d’entreprise et leurs représentants), voir Chapitre II.
En ce qui concerne le contenu et les conséquences de la loi de 1992, voir Chapitre II.
Entretiens avec l’enquêté n°13 : un journaliste économique local retraité, intervenant lors des week-end de l’association Émergences régulièrement invité aux réunions du ‘Pack’.