b / Une légitimité juridique limitée : les passes du droit ⁵⁷⁶

Les élus intercommunaux, originellement responsables des services de proximité tels que la « voirie », l’« assainissement » et la « propreté », choisissent de s’investir dans le domaine du développement économique. En 1992, seules la CCIL et l’Aderly sont néanmoins reconnues comme disposant d’une réelle capacité d’expertise dans le domaine économique de l’agglomération lyonnaise ⁵⁷⁷ . Traditionnellement, les départements et les régions sont, de plus, les moteurs dans le domaine économique ⁵⁷⁸ . Certes, la région Rhône-Alpes a développé un mode d’action spécifique, les contrats globaux de développement. Ceux-ci l’ont conduite à associer les autres institutions publiques locales à ses politiques économiques. Et le département du Rhône focalise, quant à lui, ses actions sur les zones péri-urbaines, voire rurales, du Nord-Ouest de son territoire juridique. Nous avons vu que le contexte institutionnel demeure néanmoins concurrentiel ⁵⁷⁹ . La communauté urbaine hérite d’un ordre politique qui pèse sur le type d’action économique qu’elle développe et, notamment, sur la sélection des partenaires à laquelle elle procède. Ainsi « [l]es institutions nouvelles sont créées et adoptées dans un monde qui en contient déjà beaucoup. Cela peut paraître anodin, mais c’est une remarque lourde de conséquences » ⁵⁸⁰ .

Les acteurs qui se mobilisent pour développer des pratiques de « gouvernance » font précisément référence à cette situation de concurrence pour justifier ces pratiques, qu’ils prennent part à ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ ou au ‘Pack’ :

‘« Avec toutes ces institutions qui sont concurrentes, on retrouve la logique qui était une logique au départ de partis politiques. On a la chambre de commerce, on a l’Aderly, qui est, soit dit en passant un satellite du Grand Lyon puisqu’on subventionne l’Aderly, on a ERAI [Entreprise Rhône-Alpes International, équivalent de l’Aderly au niveau régional] qui, lui, est un satellite de la région, on a la région… On a des tas de structures, qui sont tellement en compétition au sein même du territoire, que pour l’extérieur on donne l’impression d’un territoire complètement divisé. Et l’enjeu, me semble-t-il, c’est d’organiser cette relation concurrentielle puisqu’elle existe, en créant suffisamment de liens d’interdépendance qui existent déjà via les financements, via les partenariats, mais de façon plus… Aujourd’hui, si on coopère c’est parce qu’on est obligé… [Mais se] pose la question d’un territoire central : la communauté urbaine de Lyon par rapport à des territoires périphériques » ⁵⁸¹ .’ ‘« Dans tous les territoires, c’est bourré de gens qui, là où ils sont, ne peuvent pas faire avancer les choses. [L’interviewé sort un papier qu’il attache au mur pour faire un schéma qu’il commente en le dressant] Ce schéma devrait être déposé à l’INPI [Institut national de la propriété industrielle]et devrait me rapporter de l’argent dès qu’on s’en sert ! [Rire] Je rigole mais c’est très sérieux ! En France, à la fin des années 1980 : univers rond, foultitude d’institutions publiques et privées qui se sont développées du temps des 30 glorieuses et qui font des tas de choses intelligentes (institutions avec entreprises type Redoute et 3 Suisses, mais pas directement investies dans le développement du territoire), donc : CCI, UP : Unions patronales, Communautés urbaines, agences de développement, agences d’urbanisme, SEM [Sociétés d’économie mixte]… Résultat : truc bourré de gens qui disent : ‘S’il y a une bonne idée qui naît à l’extérieur, empressons-nous de la tuer ! Si elle n’est pas née chez nous, elle n’est pas bonne !’. Ou alors c’est politique (département de gauche…). À Lille : j’ai repéré plein d’individus, pas de base, à haut niveau de responsabilité, je leur ai proposé de se trouver dans un ensemble flou, qu’on a développé sous le label ‘Cité des échanges’ qui est à Marcq en Baroeul. Je leur ai dit : non seulement vous vous retrouvez dans un ensemble flou, dans un lieu convivial et agréable, mais vous avez une sacrée mission : celle de vous retrouver pour essayer de définir une vision de ce que peut devenir l’agglomération lilloise à 15/20 ans. Mes individus, que j’appelle des individus intelligents, actifs, ouverts, on leur dit non seulement vous êtes là et vous construisez une vision, mais à un moment donné, on va monter vers la notion de projet décliné autour de la vision. 94 : cette vision est devenue la Charte du Grand Lille (194 personnes), avec un événementiel susceptible d’améliorer la notoriété de l’agglomération et les projets on les a déclinés par rapport aux axes de la Charte. Aujourd’hui, 25 ont vu le jour. Leur particularité est d’être descendus sur la sphère institutionnelle, parce qu’on ne pouvait pas se passer de la communauté urbaine, ni du conseil général, ni de la CCI. Mais c’est bien bottom-up ! » ⁵⁸² .’

La conséquence directe de l’apparition d’une nouvelle mission intercommunale dans le domaine du « développement économique » est la nécessité d’un partage des compétences avec les autres instances locales chargées de ce « développement économique » : non seulement la CCIL, mais aussi la région qui subventionne certaines entreprises et qui met en œuvre des programmes concernant l’« innovation » notamment focalisés sur les relations entre les centres de recherche et les entreprises privées ⁵⁸³ . Cela implique une fragmentation accrue du pouvoir. La communauté urbaine doit faire reconnaître sa capacité d’action dans un « nouveau » domaine, par les autres institutions publiques ainsi que par les instances patronales et les chambres consulaires, comme le soulignent les réserves émises à demi-mots par certains agents du conseil régional lors du lancement de ‘Lyon, Métropole Innovante’ :

‘« [Nous avons] très bien accueilli le plan technopole. Si le Grand Lyon veut investir des sous dans ce domaine on ne peut que s’en réjouir… Du moins, à partir du moment où ils ont bien compris notre logique d’action et qu’ils ne viennent pas nous gêner… Certains ont pu craindre que le Grand Lyon devienne une source de financement pour des centres auxquels la Région aurait refusé des subventions… Mais, une fois qu’on a vérifié ça… » ⁵⁸⁴ .’

Pourtant, c’est en s’appuyant finalement sur la concurrence existant à la fois entre institutions locales, d’une part, et entre instances patronales locales, d’autre part, que les élus et les agents de la communauté urbaine définissent progressivement le rôle de cette dernière. Ils partent en effet du constat partagé d’une concurrence contre-productive pour présenter progressivement l’institution intercommunale comme une opportunité de mettre divers acteurs en relation les uns avec les autres.

‘« [Le président du groupe professionnel textile Unitex] : Vous avez déjà une compétition entre ERAI, la Chambre de Commerce et l’Aderly. Déjà chez nous, il y a de la compétition ! C’est pas évident, ça se décide à l’échelon national. En tout cas, il faudrait réduire le nombre de personnes interférant dans le système. Concentrer… le jour où on a créé les Régions, il aurait fallu supprimer les Départements » ⁵⁸⁵ .’

S’il faut concrètement un peu moins d’un an à l’ensemble des communes de l’agglomération lyonnaise pour opérer officiellement la délégation de compétence, ce mouvement général rapide ne peut néanmoins être appréhendé comme le signe du lancement d’une nouvelle coopération sans limite entre communes. La Ville de Lyon est en effet la seule à être représentée par l’un de ses adjoints au maire lors des réunions concernant la mise en place d’un pôle d’action économique intercommunal ⁵⁸⁶ . Quelques communes choisissent de plus, contrairement à ce que préconise la loi, de maintenir leur propre service de « développement économique » ⁵⁸⁷ . Sous le mandat de Gérard Collomb sont enfin mises en place des « conférences des maires ». La communauté urbaine, découpée en neuf territoires plus petits, organise ainsi des réunions entre ses agents et les maires des communes membres de manière à articuler politiques intercommunales et communales et à prendre en compte les spécificités des communes dans l’application des politiques intercommunales. Au sein des ces « conférences des maires », les questions économiques sont discutées, notamment orsque les communes concernées ont gardé un service de développement économique. La DAEI affirme ainsi :

‘« territorialiser [ses] politiques, c’est-à-dire être en contact permanent avec le terrain et prendre en compte les problèmes particuliers des communes et de leurs zones d’activité » ⁵⁸⁸ .’

Ce service a d’ailleurs repris les modes d’intervention développés par la CCIL à partir des années 1980. Certains de ses agents ont pour mission de rencontrer régulièrement les associations d’industriels installées sur la plupart des zones d’activité des 55 communes de la communauté urbaine, de manière à définir avec elles les besoins prioritaires de l’agglomération ⁵⁸⁹ . Les agents de la DAEI rencontrent alors certaines difficultés. Des tensions apparaissent avec certains représentants d’une CCIL aux cellules locales nombreuses, réparties sur l’ensemble du département et beaucoup plus anciennes ⁵⁹⁰ .

La structuration interne de la communauté urbaine de Lyon, quant à elle, est modifiée à partir de janvier 1993, lorsqu’est décidée, au sein de son bureau, la création de la DAEI ⁵⁹¹ . Dans un premier temps, cette modification institutionnelle n’est que symbolique, comme l’indiquent les orientations alors fixées par ce bureau :

‘« une équipe restreinte de trois personnes sera affectée à ce service qui devra définir ses objectifs en fonction de ceux des autres institutions intervenant déjà dans ce domaine sans risquer de concurrencer ces organismes compétents et sans que cela n’implique de moyens supplémentaires pour la Communauté urbaine » ⁵⁹² .’

C’est seulement en juin 1994, que les élus du bureau communautaire se saisissent véritablement de l’opportunité offerte par la loi de 1992 ⁵⁹³ . Ils annoncent ainsi la mise en place d’une équipe constituée par un personnel « compétent » et disposant d’un budget « important » pour intervenir face à la crise économique que traverse, à leurs yeux, l’agglomération lyonnaise ⁵⁹⁴ . Les élus de la communauté urbaine affirment dès lors leur volonté de faire de la DAEI un acteur important soutenant l’activité économique et l’emploi. Ils cherchent pour cela à distinguer « aménagement urbain » et « développement économique » grâce à la mise en place de services indépendants. La cohabitation de l’ancienne « mission économique » rattachée à l’urbanisme et de la toute jeune DAEI indépendante perdure néanmoins jusqu’au début du mandat de Gérard Collomb, quand cette « mission économique » intègre la DAEI.

Pour appuyer la croissance d’un service économique intercommunal dans les années qui suivent la loi de 1992, des cercles de discussion se multiplient. Ils viennent s’ajouter aux réunions du bureau et des commissions au cours d’une phase de réflexion générale et de définition d’un cadre solide pour l’action économique intercommunale. De 1993 à 1997, se tient un « comité de coordination économique Ville de Lyon/Grand Lyon » ⁵⁹⁵ qui réunit des élus et des cadres dirigeants de la structure intercommunale ainsi qu’un élu municipal, sur une base mensuelle, pour lister les thèmes à aborder au niveau intercommunal. En 1994 et 1995, un « groupe prospectif sur le développement économique » ⁵⁹⁶ se réunit parallèlement tous les deux mois. Il rassemble des représentants des principales institutions locales et des milieux économiques : deux agents de la communauté urbaine et un agent de la région, du département, de la CCIL, du Medef Rhône, etc. Les membres de ce groupe établissent une liste d’actions à mener dont la responsabilité est cette fois répartie entre les différentes institutions et organismes en présence. La communauté urbaine est pressentie comme co-responsable, avec une autre institution publique ou avec une instance patronale, pour la quasi-totalité des thèmes : « aménagement », « foncier », « accompagnement de la création d’entreprises », etc. De cette position singulière découlent les caractéristiques de l’action que cette institution peut mener aux yeux des membres de ce groupe. La structure intercommunale est ainsi invitée à produire des « plan[s] d’action sur des bases consensuelles avec une logique de coordination » ⁵⁹⁷ . Cette première définition fait d’ores et déjà écho, sans qu’il en soit encore fait mention, à la notion de « gouvernance ».

Si une cellule chargée du « développement économique » de l’agglomération indépendante du département « urbanisme » est créée dès 1993, il faut néanmoins attendre la fin des années 1990 pour que soit progressivement défini le cadre de l’action économique qu’entendent mener les élus et les agents de la communauté urbaine de Lyon. Il faut également attendre la fin des années 1990 pour que les premières politiques d’envergure de la DAEI soient officiellement lancées par Raymond Barre. Les élus et les agents de la communauté urbaine de Lyon sont alors décidés à s’investir dans l’internationalisation de l’agglomération par l’économie, dans un contexte de concurrence entre institutions locales qui les incite à mettre en place un type d’action qui leur soit propre. L’acquisition légalement pleine et entière d’une compétence dans le cadre d’une réforme impulsée par l’État, apparaît donc insuffisante pour lancer la mise en œuvre d’une large action économique à l’échelle intercommunale. De fait, les élus de la structure intercommunale ne sont pas choisis directement par la population et le transfert concerne un domaine dans lequel cette dernière, malgré des investissements ponctuels anciens, ne dispose que d’une mince expérience. Ce cadre légal incite à renforcer plus qu’il n’impulse le transfert de compétence ⁵⁹⁸ .

Dès 1994, élus et agents de la communauté urbaine sont ainsi à la recherche d’une autre source de légitimation ⁵⁹⁹ . Par-delà un service unique avec un budget et un personnel propres et conséquents ⁶⁰⁰ , élus et agents de la communauté urbaine construisent puis affichent un moyen d’action qui se veut spécifique, une sorte de marque de fabrique censée légitimer leurs interventions. C’est alors par le biais de l’expertise mobilisée que les caractéristiques de l’action économique intercommunale évoluent, se précisent de manière à se distinguer progressivement de celle de l’État.