b / Le recours à des « experts scientifiques » :

Dans les travaux scientifiques mobilisés par les acteurs locaux engagés dans ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et dans le ‘Pack’, la notion de « gouvernance » permet avant tout de souligner un lien entre capacité de « développement économique » local et existence de relations étroites entre acteurs locaux dits publics et privés. Nous pouvons ainsi formuler l’hypothèse suivante : la « gouvernance » circulerait des chercheurs aux praticiens ⁶¹⁴ . Ce mouvement serait celui d’une mobilisation d’universitaires, ou de leurs travaux, par la communauté urbaine, pour mettre en place une réforme de l’action publique urbaine, notamment de ses moyens d’action mais aussi de ses objectifs et de leur hiérarchisation ⁶¹⁵ .

De fait, à la toute fin des années 1990, le recours au terme « gouvernance » permet aux élus et aux agents de la communauté urbaine de labelliser un moyen d’action intercommunal, présenté comme nouveau et spécifique car fondé sur une « activité de maïeutique » ⁶¹⁶ . Dans un contexte international, européen et national de multiplication des recours au terme « gouvernance » par des acteurs divers (voir chapitre I), nous observons ainsi, à Lyon, un décalage temporel entre la parution des premiers ouvrages scientifiques en langue française défendant l’idée d’un passage du gouvernement des villes à la « gouvernance » urbaine et l’emploi de ce terme par les élus et les agents de la communauté urbaine, notamment dans le domaine de l’action économique ⁶¹⁷ . Des chercheurs semblent ainsi jouer un rôle de héraut des acteurs locaux ⁶¹⁸  : ils interviennent parfois de vive-voix au sein de réseaux tels qu’INTERACT ou encore au cours de rencontres organisées par la communauté urbaine de Lyon, ils sont également invités à produire des rapports pour cette institution locale et ils voient parfois, enfin, leurs travaux explicitement cités et discutés lors de réunions de travail, de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ notamment.

Ainsi avons-nous pu identifier plusieurs types de mobilisation de l’« expertise scientifique » au cours de notre enquête. Nous avons déjà évoqué la participation de Christian LEFÈVRE, Werner HEINZ et Roberto CAMAGNI au réseau INTERACT ⁶¹⁹ . Nous avons également mentionné le recrutement de deux docteurs, Jean-Loup MOLIN puis Corinne CHODKIEWICZ, au sein de la communauté urbaine de Lyon ⁶²⁰ . Des chercheurs lyonnais tels que Bernard JOUVE puis Paul BOINO sont également mobilisés par certains services de la communauté urbaine, notamment la DPSA, pour intervenir lors de rencontres et produire des rapports sur l’action publique locale ⁶²¹ . Enfin, les travaux de Patrick LE GALÈS, Dominique LORRAIN, ou encore François-Xavier MERRIEN, sont étudiés par les acteurs locaux mobilisés dans le cadre de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’. Les archives de la communauté urbaine montrent que ces acteurs ont en effet été invités à réfléchir à la définition de ce qu’est et de ce que doit être la « gouvernance économique » au niveau local en partant d’extraits des travaux de ces auteurs ⁶²² . Sur la base d’extraits de textes universitaires ⁶²³ , ils sont ainsi amenés à formuler des définitions de la « gouvernance » participant à légitimer leur propre participation à ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’. En guise d’introduction, le directeur général de la CCIL, Georges Saury, intervient dans les termes suivants :

‘« La gouvernance économique consiste à organiser entre les acteurs principaux de l’espace économique pertinent (agglomération et plutôt aire urbaine) une démarche stratégique à la fois globale (pour la cohérence) et par projet (pour l’efficacité). Le processus passe par les étapes suivantes : * partage des ambitions et des objectifs à partir d’un diagnostic commun * définition d’un programme de projets * reconnaissance des compétences respectives permettant le choix des pilotes de projets * organisation de rapports périodiques fondés sur un système d’évaluation partagé. Notre force dans la compétition européenne, c’est affichage d’une ambition commune et la lisibilité des responsabilités de chacun » ⁶²⁴ ’

Les conclusions de la discussion entre partenaires de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ sont alors résumées comme suit par un agent de la communauté urbaine :

‘« La gouvernance économique : une philosophie d’intervention. Résultat d’une véritable ‘gouvernance économique’ unique en France, la stratégie économique de l’agglomération lyonnaise a été élaborée en partenariat entre cinq partenaires : la CCIL, le Chambre de Métiers, la CGPME et le Grand Lyon. […] Ce programme de développement économique, où chacun des 5 acteurs s’investit selon le principe de subsidiarité, est totalement pragmatique. […] Les facteurs clefs de réussite résident dans le pilotage de la démarche et la responsabilisation de chacun des acteurs. En effet, les projets sont co-décidés et co-pilotés, principe général de la gouvernance économique, qui mélange institutions, consulaires et entreprises » ⁶²⁵ .’

Malgré la diversité des références scientifiques ainsi mobilisées, notre matériau indique que les acteurs mobilisés dans le cadre de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et du ‘Pack’ sont directement influencés par une série de travaux selon lesquels l’état des économies locales est fonction de la capacité des acteurs locaux à tisser des liens entre eux ⁶²⁶ . Ainsi l’organisateur du ‘Pack’, relate-t-il dans la citation suivante, la réaction que Pierre VELTZ aurait eue face à la méthode de travail qu’il tente de mettre en place :

‘« Ma méthode est complètement con, sauf que jamais personne ne l’a véritablement appliquée. D’ailleurs le directeur général de l’école des Ponts et Chaussées, Pierre VELTZ, quand il est venu à Lille, m’a dit : ‘Vous avez réalisé ce que moi je m’évertue à écrire et je n’ose pas dire ce que j’ai dans la tête parce qu’ils vont me prendre pour un intello. Quelle satisfaction pour moi qui ai toujours rêvé à l’économie d’archipels !’ » ⁶²⁷ .’

En effet, la notion de « gouvernance », telle qu’elle est définie scientifiquement lorsqu’il est question de l’urbain, entend le plus souvent rendre compte, dans un contexte de globalisation, de l’émergence de politiques urbaines directement liée à une capacité à générer des relations entre acteurs dits publics et privés. Cette capacité discriminante permettrait d’expliquer pourquoi certains territoires se développent mieux que d’autres ⁶²⁸ . Selon nombre de ces travaux scientifiques, face au paradoxe selon lequel les agglomérations seraient devenues un échelon majeur de gestion des politiques publiques mais dans un contexte où les conditions de gouvernabilité seraient des plus problématiques (du fait de la globalisation, de la construction européenne…), le terme « gouvernance » permet de répondre par une transformation profonde du « politique » ⁶²⁹ . Les agglomérations seraient capables de produire des projets collectifs car, loin de la domination légale-rationnelle définie par Max WEBER, le « politique » exercerait désormais une fonction d’animation du tissu local, il mobiliserait de nombreux acteurs dits privés et publics autour de plans d’avenir communs ⁶³⁰ .

L’analyse scientifique sert de fondement à la définition de « bonnes pratiques » intercommunales, elle offre une opportunité de doter des discours pour l’action d’une légitimité de rationalité. La « gouvernance », en tant que vocable commun, est alors une nouvelle illustration des liens existant entre le Savant et le Politique ⁶³¹ . Acteurs administratifs et élus locaux manipulent des concepts scientifiques : ils gardent certains éléments des définitions académiques tout en intégrant ces termes ou expressions dans des projets pour l’action. Le terme « gouvernance » confère alors à tous les types de discours qui l’utilisent une tonalité de modernité et de technicité, même si ses emplois demeurent métaphoriques. Définie dans le champ scientifique, comme « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions, pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés et incertains » ⁶³² , la « gouvernance » permet de labelliser le rôle de « maïeuticien » affiché par la communauté urbaine de Lyon. L’expression « gouvernance », telle qu’employée par les acteurs, fait d’ailleurs finalement largement écho à la définition scientifique de cet outil d’analyse ⁶³³ . Il y a donc, à Lyon, récupération d’un modèle scientifique, transformé en discours pour l’action, qui cherche à rationaliser implicitement le mode d’action intercommunal désigné. Les élus et les agents de la communauté urbaine de Lyon ainsi que les acteurs dits économiques avec lesquels ils coopèrent se saisissent progressivement de cette notion dont ils empruntent et orientent la définition fournie par le champ scientifique pour s’autolégitimer. Le recours au terme de « gouvernance » et à l’idée de coopération entre acteurs locaux dits publics et privés qu’il implique est un récit qui permet de légitimer des moyens d’action en les présentant comme nouveaux alors qu’ils existaient déjà avant, au moins en partie. Dès les années 1970, en effet, de nombreuses structures agissent dans le domaine économique et coopèrent à Lyon en associant institutions locales et milieux économiques. Les propositions formulées par certains élus de la communauté urbaine en 1979 et 1994 ⁶³⁴ pour développer une action économique intercommunale, sont à ce titre intéressantes car si le vocabulaire diffère, la simple volonté de placer la communauté urbaine au centre de la configuration des principaux acteurs identifiés comme intervenant dans ce domaine est déjà présente. En 1994, le « Groupe prospectif sur le développement économique » mis en place est encore dit « représentatif ». Il réunit des membres de la Région, de la CCIL, du GIL et quelques dirigeants d’entreprises de l’époque (Renault, Jet Service, etc.). La coordination est assurée par la communauté urbaine qui envoie toutes les invitations, gère les relations avec le cabinet privé chargé de l’organisation des séances de travail, etc. Cette dernière est donc bien déjà au centre des relations entre acteurs considérés comme principaux du « développement économique » local (qui se désignent mutuellement lors de ce type de réunions). Ce n’est pourtant qu’à partir de 1999 que le terme « gouvernance » apparaît dans les documents officiels de la communauté urbaine de Lyon dans le cadre de projets qu’elle lance et pilote (directement ou via l’agence d’urbanisme). La communauté urbaine donne alors, en quelque sorte, raison à la littérature sur la « gouvernance » qui se trouve à son tour légitimée par les dispositifs que ce type d’institution locale tente de mettre en oeuvre.

C’est alors « parce que l’on observe des interdépendances croissantes entre monde des chercheurs experts et monde des responsables de l’action publique, que l’on comprend mieux la rhétorique de la gouvernance en se penchant sur les manières dont celle-ci est pensée dans le champ scientifique » ⁶³⁵ . Cette assertion nous semble d’autant plus fondée dans le contexte européen. En effet, l’engagement de nombreux chercheurs dans des projets de recherche, voire de recherche-action financés par les agglomérations peut avoir des conséquences sur la manière dont ils pensent l’action publique locale. Or, la « gouvernance » est souvent présentée comme un objet de recherche anglo-saxon. Il existe pourtant de très nombreux travaux européens menés sur ce thème de la « gouvernance » urbaine par des chercheurs français, italiens, allemands, suisses, espagnols ou encore scandinaves ⁶³⁶ . En outre, à l’origine de nombre de ces coopérations, se trouve fréquemment une participation à un programme européen de recherche, voire de recherche-action. À ce titre, nous avons vu que les trois membres du comité scientifique d’INTERACT sont, en parallèle, impliqués dans d’autres programmes européens. Ils consacrent tous trois une partie conséquente de leur temps professionnel à cette activité européenne qui occupe ainsi une place importante dans leur carrière ⁶³⁷ .

Dans ce contexte, les échos sont finalement nombreux et assez peu déformés entre les discours généraux des acteurs et les présentations scientifiques de la « gouvernance » urbaine. L’interprétation des données produites par l’OPALE comme le signe d’une crise économique durable par les élus et les agents de la communauté urbaine, ainsi que la mobilisation de travaux de chercheurs consacrés à la « gouvernance » soulignant l’importance des relations entre acteurs locaux divers pour le « développement économique » local, conduisent les élus et les agents de la communauté urbaine à recourir de plus en plus fréquemment à un autre type d’expertise considérée comme différente de celles mobilisées par l’État ⁶³⁸  : celle des chefs d’entreprise basée sur leur expérience de direction de structures économiques.