Conclusion de la partie I

Au terme de cette première partie, nous pouvons affirmer que les discours faisant référence à la thématique de la « gouvernance économique métropolitaine » sont désormais nombreux à Lyon. Ces discours y sont également traduits en dispositifs d’action concrets intercommunaux dont l’objectif est d’incarner ce projet de réforme de l’action publique urbaine.

Partir des discours sur la « gouvernance économique métropolitaine » nous a permis de souligner que si ces derniers sont fréquents depuis la fin des années 1990, leurs usages ne se sont pas pour autant banalisés. En outre, les recours à cette thématique sont avant tout opérés par des acteurs institutionnels, à savoir les élus et les agents de la communauté urbaine et, dans un second temps ainsi que dans une moindre mesure, les membres des instances patronales locales. Les dispositifs dits de « gouvernance économique métropolitaine » visent quoiqu’il en soit, aux yeux de l’ensemble des acteurs qui les portent, à souligner et à incarner une évolution du « politique », à savoir une transformation des modes de régulation de l’action publique urbaine. La « gouvernance économique métropolitaine » offre à ces acteurs locaux une grille de lecture du contexte contemporain de mise en œuvre de l’action publique urbaine. Mais la « gouvernance économique métropolitaine » est aussi traduite en dispositifs dont la dimension discursive est de première importance et dont les attendus performatifs sont nombreux. Elle représente ainsi une opportunité de transformation des modes de régulation de l’action publique urbaine. Il s’agit bien là d’un projet de réforme. Les dispositifs de « gouvernance économique métropolitaine » visent finalement à amorcer des transformations des modes d’action publique locaux plus qu’ils n’en rendent compte.

Plusieurs facteurs peuvent alors expliquer l’absence d’emploi du terme réforme, par les acteurs eux-mêmes, pour qualifier les dispositifs que nous étudions. Tout d’abord, affirmer que la « gouvernance économique métropolitaine » est une adaptation nécessaire face à des transformations ayant déjà eu lieu est une manière de naturaliser ce projet et, ainsi, d’éviter qu’il ne soit débattu, voire remis en cause. En outre, le terme réforme est traditionnellement employé en référence aux volontés de transformations de l’État dont la communauté urbaine de Lyon cherche précisément à se distinguer pour se rapprocher des entreprises locales au sein desquelles ce terme n’est pas employé. On parle en effet fréquemment, en ce qui concerne les entreprises, de « politiques d’innovation » plutôt que de « politiques de réforme ». Les acteurs lyonnais semblent ainsi préférer souligner le caractère « innovant » de leurs pratiques ⁶⁹¹ . On retrouve ainsi implicitement, au fondement du choix du vocabulaire utilisé par les acteurs que nous avons rencontrés, une tendance à s’afficher plus pragmatique qu’idéologue ⁶⁹² . Employer le terme réforme pour qualifier les dispositifs que nous étudions est ainsi une manière de souligner qu’une réforme ne s’observe pas toujours là où elle est clamée, ni là où on l’attend.Employer ce terme ne signifie pas pour autant présupposer que les dispositifs étudiés sont efficaces, c’est-à-dire que les réformes souhaitées sont effectives.

La « gouvernance » est, en outre, un élément central de la définition de l’action de « développement économique » de la communauté urbaine de Lyon. Sur notre terrain, la « gouvernance » est ainsi avant tout « gouvernance économique métropolitaine ». Certes, le fait de travailler sur des dispositifs d’action économique portés par la communauté urbaine de Lyon pourrait faire de cet élément de conclusion, une remarque tautologique avant tout lié à la délimitation de notre objet de recherche. Mais la « gouvernance » que les acteurs locaux identifiés visent à mettre en œuvre, concerne avant tout le domaine économique et se trouve être portée par la communauté urbaine de Lyon ⁶⁹³ . Elle est, en outre, considérée par les acteurs locaux qui tentent de la mettre en œuvre comme une conséquence et un outil central de l’internationalisation de la « métropole » qui s’est progressivement imposée comme l’objectif prioritaire des politiques publiques locales. Par ailleurs, les élus et les agents de la communauté urbaine vantent avant tout leur capacité de « gouvernance économique métropolitaine » lorsqu’ils présentent leur agglomération dans des documents ou des discours de communication. Cette « gouvernance » vise, enfin, à ouvrir les processus de prise de décision publique étudiés à des acteurs dits « privés » ou « économiques » c’est-à-dire, malgré le caractère globalisant de ces derniers termes, avant tout aux chefs d’entreprise locaux et à leurs représentants ⁶⁹⁴ .

Les représentations que les acteurs locaux se font de la mondialisation, qu’ils perçoivent comme un facteur extrêmement contraignant du « développement économique » local, pèsent alors sur leurs actions ⁶⁹⁵ . Leur projet de réforme est fondé sur l’idée que, face à ce facteur contraignant, une mobilisation d’acteurs locaux nombreux et divers au service du « développement économique » de la « métropole » est nécessaire, voire incontournable. Mettre en place et afficher des coopérations entre acteurs publics et privés aurait, alors, à leurs yeux, des effets positifs en termes de répartition des capacités de décision et d’action publique locales et permettrait de favoriser efficacement le « développement économique » local. La « métropolisation » que la « gouvernance économique » doit favoriser, apparaît ici comme un outil discursif qui doit permettre de dépasser les conflits entre acteurs locaux. En d’autres termes, la « gouvernance économique métropolitaine » est un moyen d’action qui se transforme en objectif prioritaire de l’action, réformer les modes d’action publique locaux, et qui véhicule une série d’objectifs articulés au premier, notamment la rationalisation des dépenses publiques.

Analyser la genèse de cette réforme nous a permis de souligner que l’engagement des acteurs locaux dans ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et le ‘Pack’ est le fruit de différents facteurs et processus. Ces dispositifs de réforme sont ainsi situés historiquement et sociologiquement.

Les acteurs lyonnais dont nous étudions les mobilisations à la fin des années 1990 font d’abord le constat d’un mouvement général de mondialisation fortement contraignant, d’une crise durable de l’économie locale qui révèle l’incapacité de l’État à intervenir dans ce domaine et d’une situation de concurrence entre acteurs locaux souhaitant agir en faveur du « développement économique » local. Ils recherchent ainsi des « bonnes pratiques » à développer localement de manière à palier ces difficultés.

Ils traduisent progressivement ce contexte général en impératif métropolitain, en une série d’injonctions à mettre en place des configurations d’acteurs locaux dits publics et privés coopérant étroitement en faveur du « développement économique » local. En d’autres termes, ils font de la « gouvernance économique métropolitaine » un mot d’ordre pour fédérer des acteurs locaux divers autour d’objectif dits communs.

Le fait que différents groupes se saisissent de cette thématique de la « gouvernance économique métropolitaine » et la manière selon laquelle ils s’en saisissent sont liés à leur propre histoire. Les maires de Lyon et présidents de la communauté urbaine, par exemple, trouvent là un moyen de s’afficher comme des « maires entrepreneurs ». L’histoire de ces différents groupes : les chefs d’entreprise et leurs représentants, mais aussi les élus et les agents de l’agence d’urbanisme et de la communauté urbaine de Lyon, favorisent ainsi l’émergence de cet impératif métropolitain.

Enfin, la déclinaison de cet impératif en dispositifs d’action concrets portés par la communauté urbaine de Lyon est rendue possible par la transformation progressive des types d’expertise mobilisés par les élus et les agents de cette institution locale. Le cadre législatif du transfert de la compétence économique des communes à la communauté urbaine, caractérisé dans un premier temps par une absence de définition de cette compétence transférée et dans un second temps par l’uniformisation du montant d’une taxe professionnelle prélevée à l’échelle de la structure intercommunale, et devenue une source essentielle de financement de cette dernière, favorise en effet un recours de plus en plus fréquent à des experts chefs d’entreprise. La légitimation des capacités d’expertise de ces « acteurs économiques » se fait alors paradoxalement en référence aux données et aux analyses parallèlement produites par des « experts technocrates » de l’agence d’urbanisme et des « experts académiques » travaillant sur la « gouvernance » urbaine. Les chefs d’entreprise et leurs représentants, progressivement officiellement reconnus comme des experts associés à la prise de décision et à l’action publiques, sont alors considérés comme experts au nom de leur « expérience » et de leurs réseaux relationnels.

Cette transformation des qualités des « experts » sollicités pour formuler les politiques économiques intercommunales s’accompagne, en fin de compte, d’une tentative de transformation des registres de légitimation des acteurs de l’action publique locale. Il est alors à noter que la mise en perspective historique de la genèse de l’urbanisme révèle l’ancienneté d’autres tentatives de redéfinition du « politique » de ce type. Ainsi, au début du XXème siècle, « (…) l’élaboration de l’urbanisme et des compétences urbaines offre un terrain de redéfinition du pouvoir municipal. La question de l’urbanisme et de l’aménagement rationnel des villes est soumise aux édiles, comme aux élus nationaux (…). Les porte-drapeaux des compétences hygiénistes et urbanistiques s’affirment comme de nouveaux professionnels de la ville et de l’aménagement urbain en démontrant que d’autres ne le sont pas ; ils voient précisément dans les édiles, selon eux à la merci d’intérêts particuliers, la domination d’un ‘archaïsme’, voire d’une ‘incompétence’. Au cours des premières décennies de ce siècle s’opposent deux formes de légitimité : celle résidant dans une compétence encore jeune –l’urbanisme– et celle émanant du suffrage universel » ⁶⁹⁶ .

La communauté urbaine tente d’intervenir dans le domaine économique en affichant sa capacité à structurer des actions collectives. L’acquisition d’une nouvelle compétence et, parallèlement, la définition d’un « nouveau » moyen d’action devraient ainsi, aux yeux des acteurs rencontrés, permettre à la communauté urbaine d’être une structure centrale de régulation de l’action publique concernant la « métropole » lyonnaise, notamment dans un domaine économique prioritaire. Les dispositifs d’action économique étudiés apparaissent avant tout comme des politiques dont l’objectif est la « métropolisation » : la mise en place d’un système de régulation de l’action publique à l’échelle de la « métropole » lyonnaise au cœur duquel serait placée la communauté urbaine de Lyon. Il s’agit donc de politiques de réforme institutionnelle qui ne disent pas leur nom. L’articulation des termes « gouvernance », « métropole » et « développement économique », apparaît progressivement dans son caractère instrumental ⁶⁹⁷ . Elle a en effet pour ambition d’accroître la légitimité de ceux qui en font usage. Élus et agents de la communauté urbaine de Lyon, mais aussi chefs d’entreprise locaux et leurs représentants, cherchent ainsi à légitimer leur intervention dans l’action publique locale grâce à des dispositifs présentés comme menés sur la base de coopérations étroites entre acteurs locaux dans le domaine économique.

La « gouvernance » apparaît comme une tentative d’organisation d’un modede régulation de l’action publique locale permettant à Lyon d’être une grande « métropole » européenne et internationale, grâce à une nouvelle répartition du pouvoir local. Il s’agit d’une opportunité, pour les élus et les agents de la communauté urbaine comme pour les chefs d’entreprise et les instances patronales, d’accroître leur emprise respective sur l’action publique locale, dans un contexte où la légitimité de ces acteurs à intervenir en faveur du « développement économique » local n’est que partiellement établie. Les élus de la communauté urbaine de Lyon, notamment, ne se sont vu transférer la compétence économique que récemment. En outre, ils ne sont pas élus directement par la population mais seulement nommés par les conseillers municipaux.

Ces références à la thématique de la « gouvernance » et leurs traductions en dispositifs d’action concrets participent néanmoins à la définition à la fois du mode d’exercice et du contenu de la compétence économique transférée en 1992 des communes aux communautés urbaines. La « gouvernance » devient un vocable résumant une série d’objectifs prioritaires plus ou moins officiels de l’action économique intercommunale que des traductions différentes d’un même impératif métropolitain, portées par des configurations différentes d’acteurs doivent permettre d’atteindre. Nous n’analysons donc pas un ensemble de politiques constituant une « réforme de l’intercommunalité », ni même « des politiques de réforme de l’intercommunalité », mais plutôt deux dispositifs d’action économique dont le moyen central d’action devient le premier objectif, à savoir opérer une réforme de l’action publique urbaine (de ses modes, de ses territoires, de ses cibles et de son contenu). Cette volonté de réforme émerge au même-moment où s’opère une création institutionnelle, au même moment que la création d’un service économique intercommunal, la DAEI. Le « développement économique » devient alors un domaine d’intervention prioritaire de l’action publique locale autour duquel on vient articuler les autres.

Les acteurs mobilisés dans le cadre de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et du ‘Pack’ tentent de participer à une modification des « règles du jeu » de la production de l’action publique urbaine, à la fois par le biais des discours qu’ils tiennent et par le biais des dispositifs qu’ils lancent. Le processus, dont ils entendent finalement tout à la fois rendre compte et favoriser le développement, pourrait ainsi être influencé par les discours et les dispositifs qu’ils tiennent et mettent en oeuvre. En d’autres termes, la place et le rôle des différents acteurs pourraient effectivement évoluer, se transformer en partie du fait de ces discours et de ces dispositifs. La « gouvernance économique métropolitaine » demeure néanmoins une expression dont les acteurs locaux prétendent qu’elle permet de rendre compte du fait que tout a radicalement changé de manière simultanée ou presque. Elle leur permet d’opposer deux représentations de l’action publique et de souligner le passage de l’une à l’autre. Par-delà le caractère caricatural de ces deux représentations, l’évolution affichée peut ainsi être discutée. Certaines caractéristiques de l’action publique urbaine peuvent changer, mais pas forcément toutes, ni systématiquement de la manière indiquée dans le discours des acteurs locaux.

Dans la deuxième partie de ce travail, nous allons précisément tenter de mesurer les écarts potentiels entre les objectifs affichés de ces dispositifs et leur mise en ouvre concrète. Nous allons notamment comparer les relations entre acteurs locaux que ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et le ‘Pack’ visent à rassembler et les relations entre acteurs locaux dont nous observons finalement la mobilisation sur le terrain. Nous faisons donc en quelque sorte subir l’épreuve du terrain aux récits sur la « gouvernance économique métropolitaine » des acteurs rencontrés et aux présentations officielles des dispositifs censés incarner ces discours. Cette comparaison entre discours et pratiques nous permettra de définir si l’évolution de la manière de présenter les modes d’action intercommunaux étudiée dans cette première partie est le reflet fidèle d’une évolution concrète de ces modes d’action à laquelle elle pourrait participer. Cela nous amène à tenter d’identifier les permanences et les mutations concrètes que ces récits et ces dispositifs accompagnent même s’ils n’en rendent que partiellement compte ⁶⁹⁸ .