a / Les capacités d’investissement financier : une structure intercommunale toute puissante ?

Le budget global de la communauté urbaine de Lyon est en constante augmentation. Il passe de 1 008,98 millions d’euros en 2001 à 1 567,03 millions d’euros en 2007. La part des dépenses de fonctionnement diminue de 55% à 42%, celle des dépenses d’investissement augmente de 28% à 31% et celle des mouvements financiers augmente de 17% à 27%. L’encours global de dette est alors estimé à 1 000 millions d’euros ¹¹⁴⁶ . Mais outre la TPU (35%), les recettes de la communauté urbaine proviennent des dotations versées par l’État (25%), de ressources diverses (redevances, taxe d’enlèvement des ordures ménagères et péages : 24%) et de l’emprunt (16%) ¹¹⁴⁷ . Les structures intercommunales sont, enfin, les grandes oubliées des dernières réformes de décentralisation (notamment de laloi de décentralisation du 13 août 2004 ¹¹⁴⁸ ). Malgré tout, les ressources financières que la communauté urbaine peut mobiliser dans le cadre de ses politiques économiques demeurent très importantes. Certes, en 2007, le budget de la région Rhône-Alpes est de 2 221 millions d’euros dont 170 millions sont consacrés au « développement économique » ¹¹⁴⁹ . Mais la Région procède avant tout, dans ce domaine, par le biais d’aides directes aux entreprises. Une large partie de ce budget est ainsi consacrée à la reconduction des subventions, comme aime le rappeler le directeur de la DAEI :

‘« Ben, bien sûr, [si on compare uniquement le budget de la DAEI au budget de la région] c’est ridicule ! […] Ce qu’il faut c’est qu’effectivement… La question que vous devez vous poser c’est : ‘Comment sont consommées les lignes budgétaires de la région ? Sur quels objets ?’. Et effectivement, aujourd’hui, on a des politiques régionales qui sont sectorielles ou des politiques de guichet […] : système d’appui à la création d’entreprises, etc., etc. […] La question, effectivement, elle n’est pas tellement de comparer les 10 par rapport aux 100. Elle est de comparer… Il y a deux notions qui me paraissent importantes, c’est : où sont mes marges de manœuvre ? Parce que si j’ai 100 et que je ne peux bouger que sur 1 sur 100, c’est comme si j’avais 1 parce que les 99 autres sont déjà pré-affectés… Ben oui ! Si, de toute façon, j’ai mes appels d’offre x, y et z, j’ai ma politique de soutien à l’agriculture de montagne, j’ai ma politique de soutien au fromage fermier d’Ardèche… Toc, toc, toc, toc… Tout ça c’est parti… À la fin, il me reste quoi pour impulser de l’innovation, de la nouvelle politique ? » ¹¹⁵⁰ .’

En ce qui concerne les communes, celles qui ont gardé un service de « développement économique » malgré la loi de 1992, ne consacrent qu’un petite partie de leur budget déjà inférieur à celui de la communauté urbaine à ce domaine d’action. La commune de Lyon, par exemple, consacre, en 2007, 2% de ses dépenses globales qui s’élèvent à 638,3 millions d’euros à l’action économique ¹¹⁵¹ .

La programmation pluriannuelle des investissements de la communauté urbaine entre 2002 et 2007, place plus précisément le poste « développement économique et emploi » en troisième position avec 169 millions d’euros. Ce poste demeure néanmoins nettement en retrait du premier, à savoir le poste « déplacements urbains » (473 millions d’euros) ¹¹⁵² . Ce « budget de l’action économique » de la communauté urbaine est très difficile à appréhender. Il comporte déjà en son sein une section « action économique » dont le montant est inférieur au budget de la DAEI. Il mélange ensuite action économique, action foncière et grands équipements. Il ne distingue pas les dépenses de fonctionnement des dépenses d’investissement (ni ne précise, a fortiori, s’il s’agit d’investissements annuels ou pluriannuels). Il ne distingue pas non plus la part du financement de certaines actions par les partenaires de la communauté urbaine ainsi que par la Ville de Lyon, la Région, l’État ou encore l’Europe. Ce budget semble ainsi devoir illustrer la force de frappe économique de la communauté urbaine sans pour autant permettre de la mesurer.

Budget de l’action économique : « L’action économique du Grand Lyon », Document de la communauté urbaine (DGDEI), juin 2005, p.45.

Si le budget de la DAEI est en constante augmentation depuis la création de ce service en 1993 et atteint 13 millions d’euros en 2003 ¹¹⁵⁴ , il demeure malgré tout nettement inférieur à ceux des services d’aménagement urbain, de voirie ou encore de propreté ¹¹⁵⁵ . Ainsi le directeur de la DAEI affirme-t-il, en entretien, que l’importance d’un service au sein d’une structure intercommunale ne se mesure pas à son budget en grande partie construit :

‘ « Si on reste en termes de budget, proportionnellement à d’autres services, le budget de la DAEI… [Silence] Enfin, déjà au sein de la DGDEI, combien pèse la DAEI ? [Silence]… Et qu’est-ce que ça veut dire ?
- [Rire] Je pense que… Je vais vous répondre… C’est pas une bonne question !
- Je m’en doutais… [Rire]
- [Silence] Si j’étais politicard, je vous répondrais que toute l’action de la communauté urbaine est dédiée au développement éco’ ! […] À la limite, on peut dire que tout […] est fait avec un prisme développement éco’. Après, quand on redescend d’un niveau par rapport à ce type de présentation, on a des grandes politiques d’investissements que l’on peut sans difficulté cibler plus particulièrement pour l’éco’, c’est : les zones d’activité, c’est Eurexpo, c’est Salle 3000, c’est Saint-Ex’… Donc là… Et je ne sais pas ce que je fais de Confluence et je ne sais pas ce que je fais de Carré de Soie ! Vous connaissez bien ces affaires, hein ? […] Donc, bon, c’est limite, hein. Mais je pourrais à la limite dire… Je peux les revendiquer dans ma besace développement éco’… Bon, après, c’est de l’arbitrage politique. […] Et puis j’ai […] l’action plus immédiate en direction du tissu économique, qui sont les politiques de filières : le numérique, le bio, la mode, l’environnement, l’entrepreneuriat, etc.[…] Alors […], ce premier niveau, […] ça me fait environ 12 millions d’euros. […] Alors, bien sûr, si on ne prend en compte que le budget de la DAEI, ce service ne pèse pas lourd à l’intérieur de la communauté urbaine, mais quand les directeurs des services de la propreté ou de la voirie sont fiers d’afficher les budgets de leurs services, qui comprennent toute la main d’œuvre et toutes les infrastructures, je les laisse volontiers dire car ça ne veut précisément rien dire ! [Rire] » ¹¹⁵⁶ .’

Le budget de la DAEI demeure surtout, quoi qu’il en soit, beaucoup plus important que ceux que les partenaires de la communauté urbaine dédient au domaine économique. L’importance des ressources de la communauté urbaine apparaît ainsi encore plus nettement en étudiant les budgets de chaque politique lancée, voire la partition des budgets de chaque action menée (c’est-à-dire le poids relatif de chacun de ses financeurs).

En ce qui concerne le ‘Pack’, le budget investi par la communauté urbaine dans cette politique se limite au salaire de l’organisateur de ce groupe. Les membres du ‘Pack’ financent eux-mêmes, par leurs cotisations, le fonctionnement du ‘Pack’ ¹¹⁵⁷ . L’idée est, plus généralement, de mobiliser des fonds privés importants de manière à disposer d’une capacité d’action supérieure à celle des institutions publiques pour lancer des projets de « développement » de la « métropole » :

‘« […] Vous avez des individus qui ont des personnalités, qui sont prêts à un moment donné à jouer une carte qui leur paraît à enjeu. […] Lorsque ces gens-là pèsent sur quelque chose, ne serait-ce que pendant deux heures, ça a plus d’effet que lorsque des dizaines de gusses, qui ont des titres de présidents de je ne sais pas quoi, essaient de peser désespérément et que tout le monde s’en fout. Ça a beaucoup plus d’effet. […] Parce qu’ils sont utiles. Parce qu’ils ont un vrai réseau de pouvoir. Et que leur pouvoir est vrai, et non pas administratif. Parce qu’ils ont un pouvoir financier direct et indirect : ils ont des moyens propres et ils connaissent de nombreux clients potentiels qui peuvent intéresser leurs interlocuteurs. […] Les institutions, le Grand Lyon, enfin, de manière générale la CCI… On dit que ce sont les acteurs du développement économique. Oui, enfin, ils agissent là où ils peuvent, quand ils peuvent, s’ils le peuvent. Quand un X, [PDG de l’entreprise A], passe un coup de fil à un de ses grands payants en disant : ‘Vous me mettez à disposition, à telle date, le Palais des Congrès de Lyon !’, ça marche. Quand le Grand Lyon, le maire de Lyon, dit : ‘Je veux à ma disposition le Palais des Congrès !’, le Palais des Congrès répond : ‘Mais Monsieur, c’est déjà loué !’ » ¹¹⁵⁸ .’

Des comparaisons fréquentes avec le « modèle américain » ¹¹⁵⁹ , amènent toutefois l’organisateur du ‘Pack’ à reconnaître :

‘« […] en cas de négociations, [les chefs d’entreprise américains] mettent chacun un million de dollars sur la table. Bon, nous [aujourd’hui] on met un euro selon notre bonne volonté [Rire]. Mais c’est pas mal, parce que le moment venu, si j’ai besoin de 100 millions, je les aurai ! » ¹¹⁶⁰ .’

‘Lyon, Métropole Innovante’ représente un budget de 6 millions d’euros entre 1999 et 2004. Ce budget est ensuite maintenu à 7 518 106 euros à partir de 2004 ¹¹⁶¹ . Cette enveloppe globale annuelle intègre l’animation de réseaux et la communication (cf. Supra), mais aussi les acquisitions foncières ainsi que les aménagements réalisés (voirie et signalisation). Chaque partenaire de cette politique est en outre sollicité et participe financièrement aux actions menées. En intégrant ces contributions ainsi que celles de la Région et de l’État, le coût global de cette politique atteint 23 074 562 euros à partir de 2004 ¹¹⁶² . Les institutions de l’enseignement supérieur et de la recherche participent néanmoins alors beaucoup plus que les instances patronales à cet effort financier, parce qu’elles sont beaucoup plus nombreuses à être associées à cette démarche mais aussi parce qu’elles disposent d’une capacité d’investissement supérieure, comme le soulignent les deux exemples suivants :

‘« Le budget de l’action [‘animation des réseaux internationaux’] est estimé à 4,65 MF sur 3 ans. La participation du Grand Lyon est de 1,5 MF sur 3 ans, les 3,15 MF restant étant financés par les établissements [à savoir le CNRS, l’INSERM, l’ANVAR, la CCI, l’École Centrale de Lyon, l’ENS, l’INSA, les Universités de Lyon I, Lyon II et Lyon III, etc.] » ¹¹⁶³ .’ ‘« Financement [de l’action ‘revues scientifiques et événementiels’] :
Coût global : 61 719 euros
Grand Lyon : 34 000 euros
PUL : 27 719 euros » ¹¹⁶⁴ .’

Le budget de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ illustre également, voire le plus nettement, la suprématie financière de la communauté urbaine, notamment par rapport aux instances patronales. Ce plan d’action recouvre la plupart des actions mises en œuvre par la DAEI. Le budget de cette politique est de 40 millions d’euros depuis 2001 ¹¹⁶⁵ . Cette enveloppe globale annuelle intègre les contributions des partenaires de la communauté urbaine, ainsi que celles de la Région et de l’État. Le financement de chacune des actions est en effet censé être réparti entre les différents partenaires même si, de fait, la communauté urbaine est le seul partenaire officiel de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ à avoir une réelle capacité d’investissement, comme le souligne la description suivante :

‘« [Le budget de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’] est financé principalement par le Grand Lyon (27 millions d’euros) et se répartit comme suit en 2003 : 11 millions d’euros de fonctionnement et 16 millions d’euros d’investissement. Il est également financé, dans le cadre de contrats quinquennaux, par la région Rhône-Alpes (environ 6 millions d’euros par an) et par l’État français (environ 2 millions d’euros par an). Les quatre autres [à savoir la CCIL, la Chambre de Métiers, le Medef Rhône et la CGPME] apportant le complément de financement, soit environ 5 millions d’euros » ¹¹⁶⁶ .’

La capacité de financement de la communauté urbaine demeure donc bien nettement supérieure à celles de la CCIL, de la Chambre de Métiers, du Medef Rhône et de la CGPME. La CCIL, qui est la chambre consulaire la plus puissante en termes financier, dispose d’un budget d’environ 160 millions d’euros pour remplir l’intégralité de ses missions ¹¹⁶⁷ . S’il s’agit là du partenaire de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ le plus investi financièrement, sa participation aux actions de cette politique reste un complément au financement avant tout assuré par la communauté urbaine de Lyon, comme l’illustre la répartition du financement du « portail économique de l’agglomération lyonnaise » :

‘« Budget [de l’action ‘portail économique de l’agglomération lyonnaise’] :
Investissement 2004-2007 : 1,5 millions d’euros
Cofinancement Grand Lyon, communauté urbaine (72%), Région Rhône-Alpes (23%) et CCI de Lyon (5%) » ¹¹⁶⁸ .’

En ce qui concerne, enfin, le Medef Rhône et la CGPME, ces instances avant tout représentatives sont structurellement limitées puisque leur fonctionnement est assuré uniquement grâce aux cotisations de leurs membres. Ces instances patronales participent avant tout à ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ en mettant à disposition une partie de leur personnel. Ces représentants patronaux consacrent alors une partie variable et difficile à estimer de leur temps de travail aux pilotages des actions dont ils ont la responsabilité. De nombreux acteurs locaux reconnaissent ainsi que la contribution financière de ces instances aux actions économiques collectives est symbolique même si leur participation demeure considérée comme fondamentale. Ainsi les membres de la CCIL qualifient-ils la participation du Medef Rhône au financement de l’Aderly dans les termes suivants :

‘« [La] convention [entre la CCIL et l’Aderly] s’inscrit dans le cadre du renouvellement de toutes les conventions entre l’Agence et ses 4 fondateurs. Pour information, le Grand Lyon a […] renouvelé sa confiance à l’Aderly pour une période de 3 ans en votant une contribution annuelle de 1 518 000 euros. De la même manière le Département délibèrera […] sur une subvention triannuelle de 1 090 000 euros […]. Le MEDEF Lyon Rhône pour sa part, dont la contribution financière est plus symbolique, reste un pilier au sein de la gouvernance Aderly qui ambitionne de placer Lyon dans le ‘Top 15’ Européen […] » ¹¹⁶⁹ .’

Bien que ne représentant pas la plus importante politique économique de la communauté urbaine en termes strictement financier, la genèse de ‘Lyon, Métropole Innovante’ illustre finalement déjà cette toute puissance (ou, au moins, cette suprématie) financière de la communauté urbaine. Au début des années 1980, l’agglomération lyonnaise dispose d’universités, de centres de recherche et d’écoles d’ingénieurs renommés. La recherche privée est également développée, notamment dans le domaine pharmaceutique. Certains industriels disposent d’ores et déjà de structures leur permettant d’intégrer des travaux scientifiques à leurs stratégies de développement. Sur le campus de La Doua situé à Villeurbanne, l’Institut National des Sciences Appliquées (INSA), par exemple, a sa propre filiale de valorisation de la recherche : Insavalor. Cependant, le lien entre industrie et recherche ne fait l’objet d’aucune politique publique à l’échelle de l’agglomération ¹¹⁷⁰ . Au milieu des années 1980, un premier plan technopole est lancé sur l’initiative de la CCIL. La spécificité économique de cette démarche est alors de s’appuyer sur le potentiel industriel et scientifique déjà implanté dans différents quartiers, plutôt que de créer une technopole en bordure d’agglomération ¹¹⁷¹ . Mais cette politique intégralement financée par la CCIL ne dispose que d’un budget très faible (1 million de francs par an ¹¹⁷² ). Elle est progressivement dominée par une logique aménagiste et, dès lors, directement confrontée à la faiblesse des ressources financières que la CCIL peut lui consacrer. C’est alors qu’influencés par une thèse de science économique concluant précisément sur le manque de synergie entre forces universitaires et industrielles lyonnaises ¹¹⁷³ , un élu et un agent communautaire proposent un projet de « métropole technopolitaine » à Raymond Barre. Ils reprennent pour cela la politique de la CCIL. En 1997, quand ‘Lyon, Métropole Innovante’ est ainsi lancée ¹¹⁷⁴ , la DAEI existe et dispose déjà de ressources financières mobilisables beaucoup plus importantes que la CCIL. C’est l’argument financier qui plaide en faveur de la récupération, par la communauté urbaine, d’une politique à l’origine lancée et portée par la CCIL ¹¹⁷⁵ .