a / Une montée en puissance de la DAEI fondée sur un marché des professionnels de la gouvernance

Les ressources financières et d’expertise de la communauté urbaine de Lyon permettent aux agents de la DAEI d’accroître leur emprise sur les politiques économiques locales. Mais la catégorie d’agents communautaires chargés du « développement économique » demeure récente. Ces agents participent à façonner leur rôle dans les politiques économiques en fonction d’intérêts professionnels fragiles et en cours de structuration qui dépassent largement les frontières de la structure publique intercommunale.

La brève histoire de la DAEI, se caractérise par une croissance sans faille en termes financiers (cf. Supra), ainsi qu’en termes de main d’œuvre, même si cette croissance est désormais stable :

‘« En ce qui concerne le fonctionnement du service, grosso modo, le service tourne à combien de personnes ?
- Alors… Encore une fois, là aussi, c’est à moduler. La direction des affaires économiques en tant que telle, c’est 40 personnes, je crois, à peu près. Après la délégation de développement économique, c’est 130 personnes, 140. Et après, à cela il faut encore ajouter les fonctionnels, c'est-à-dire les gens, le prorata de gens qui travaillent pour cette délégation en ressources humaines, en finance, en contrôle juridique, en gestion, etc. Mais bon, grosso modo…
- Ce personnel a tendance à croître ?
- C’est fini la croissance. C’est une affaire entendue maintenant ! Il y a bien toujours ici ou là une unité en plus. On arrive à gratter ici ou là en fonction des projets, mais… À mon avis, […] on a fait le travail d’organisation et de structuration et donc d’intégration de collaborateurs. Aujourd’hui, on ne travaille plus qu’à la marge la croissance directe du nombre de personnes » ¹³⁵² .’

Deux éléments étroitement corrélés caractérisent le fonctionnement de la DAEI : le turn-over des nombreux agents contractuels et une gestion fondée sur des restructurations fréquentes.

‘« À la direction des affaires économiques, il doit y avoir une dizaine [de contractuels], je crois… Une quinzaine sur quarante ¹³⁵³ .
- L’organisation a été un tout petit peu revue avec la structuration en trois pôles, il y a un an…
- Oui, elle est revue souvent, hein ?
- Et quelle logique sous-tend ces réorganisations fréquentes ?
- Une logique managériale, qui se veut aussi celle d’éviter les chapelles donc au maximum je recherche les transversalités, je les fabrique, je les impose si nécessaire et j’essaie de faire bouger les gens. Donc ça c’est une logique de fond dans la façon de faire » ¹³⁵⁴ .’

‘Lyon, Métropole Innovante’ a ainsi été dirigé par quatre responsables successifs entre 1997 et 2002. Chacun de ces responsables change a ensuite changé de mission en interne à la DAEI ou quitté ce service. En 2002, l’équipe interne à la DAEI responsable de la mise en œuvre de cette politique est finalement démantelée ¹³⁵⁵ . ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ a eu deux responsables depuis la prise en charge de cette politique par la DAEI à partir de 2001. Ces deux responsables ont le même profil : il s’agit de deux femmes, jeunes (dont l’une occupe là son premier poste et l’autre son premier poste en collectivité locale) et non-spécialistes du domaine économique (l’une d’elle possède, par exemple, un DESS d’urbanisme).

Dans ce contexte de restructurations fréquentes ¹³⁵⁶ , le rôle du directeur de service est central. Ce dernier est d’ailleurs en contact permanent avec le cabinet de Gérard Collomb ainsi qu’avec le directeur général de la structure intercommunale ¹³⁵⁷ . Il a un profil de « technocrate politique » ou encore de « technotable » ¹³⁵⁸ . À son arrivée en 1998, ‘Lyon, Métropole Innovante’ est déjà lancé. Il aurait alors insisté pour que l’agent de la DAEI en charge de cette politique soit muté dans un autre service. Il lui reprochait ses liens trop étroits avec les partenaires de cette politique ; ces liens lui accordant une place centrale dans cette première politique économique de grande envergure lancée par la DAEI ¹³⁵⁹ . Bien qu’anecdotique, cet événement incite à penser que les restructurations fréquentes de ce service permettent aussi de protéger un directeur qui axe son rôle dans l’action économique locale sur sa capacité à être en contact régulier à la fois avec l’ensemble des milieux économiques et avec la direction générale administrative et politique de la structure intercommunale.

Malgré le rôle central du directeur de ce service, les agents communautaires en charge du « développement économique » tentent d’organiser leurs intérêts professionnels. Émerge ainsi la figure du « développeur économique ». En l’absence de tradition d’intervention intercommunale dans le domaine économique, les agents communautaires en charge de ce domaine constituent en effet un groupe en cours de structuration qui cherche à définir les spécificités de son activité. Or l’émergence de services économiques intercommunaux n’a pas donné lieu à la création d’un concours spécifique de recrutement. Les agents de la DAEI ne peuvent donc se référer aux savoirs pratiques ou théoriques validés par ce type de concours pour définir les spécificités de leur activité. Si ces agents ont, pour la plupart, suivi une formation universitaire de troisième cycle, ils ne sont néanmoins pas spécialisés en économie ¹³⁶⁰ . Ils ne peuvent donc pas non plus se référer à un ensemble de savoirs académiques officiels pour définir les spécificités de leur activité. Le directeur de ce service affirme enfin fonder le recrutement de ces agents sur trois critères : un haut niveau d’expertise spécialisée, une capacité à mener à bien des projets collectifs et, surtout, une « appétence » pour le monde de l’entreprise.

‘« Je resterais prudent [quant au profil de formation des personnes travaillant à la DAEI]. Là-dessus. Il y a deux choses. C’est plutôt la compétence que la formation. On a besoin de deux sortes de personnages dans cette boutique, dans cette direction. On a besoin d’avoir des gens qui 1 : ont quand même un niveau d’expertise réel et sérieux. Et donc quand ils parlent de biotech’, possèdent le vocabulaire, connaissent l’état de la science, l’état des lieux… Bon. Ils sont plutôt avertis. Et puis un deuxième profil. C’est parfois pas le même. Il peut être tout à fait complémentaire. C’est un profil de chef de projet. Les gens qui sont capables d’assembler d’autres, des compétences, d’être des gestionnaires qui gardent dans le temps une ligne directrice et qui vont au bout d’un objectif. Et donc ça, après, ça se retrouve dans des profils de formation assez variés. C’est obligatoirement [des personnes ayant réalisé des études supérieures longues], mais ce qui m’importe c’est que surtout, on intègre des gens ici qui ne débarquent pas dans le monde de l’économie ou de l’entreprise, qui ont déjà ça en background sérieux. Parce que ce n’est pas évident ! C’est pas évident et si on ne le sait pas à 30 ans, on ne le saura jamais. C'est-à-dire que si on n’a pas cette espèce d’appétence, cette avidité pour comment ça fonctionne les entreprises, comment c’est en train de bouger, quels sont les enjeux, etc. Ça ne vient pas après » ¹³⁶¹ .’

Aux yeux des agents de la DAEI, c’est ce dernier critère qui fonde en grande partie la légitimité de leur sélection puis de leurs interventions dans le domaine économique ¹³⁶² .

Ils se présentent ainsi comme des « développeurs économiques » ¹³⁶³ . Cette expression est directement reprise de la figure du « développeur » qui émerge dès les années 1980 au sein de la CCIL ¹³⁶⁴ . La principale caractéristique de l’ensemble de ces « développeurs » serait d’être proches des chefs d’entreprise locaux et d’intégrer les contraintes de leurs activités inscrites dans un marché économique concurrentiel ¹³⁶⁵ . La proximité de ces deux figures est source de tensions. Les agents de la DAEI envoyés sur le terrain, c’est-à-dire au plus près des chefs d’entreprise, empiètent en effet sur les activités traditionnelles des représentants de la CCIL (cf. Supra). Au cours d’une réunion de l’association PERICA (association des entreprises de Rilleux, Caluire et Sathonay Camp), deux représentants de la DAEI et de la CCIL se disputent ainsi l’orientation des débats. Chacun d’entre eux cherche à montrer sa capacité à comprendre les contraintes des entreprises de cette zone et sa capacité à les prendre en compte dans les réponses qu’il peut apporter aux problèmes évoqués au cours de cette réunion. La tension monte et l’unique chef d’entreprise présent finit par quitter la réunion en affirmant que la première contrainte des chefs d’entreprise est le temps et qu’à trop vouloir se montrer tous deux proches des entreprises, les deux représentants de la DAEI comme de la CCIL oublient de respecter cette première contrainte fondamentale ¹³⁶⁶ .

Malgré ces tensions ponctuelles entre agents de la DAEI et de la CCIL révélatrices de tentatives de résistance des seconds face à l’emprise croissante des premiers sur les politiques économiques locales, l’ensemble des « développeurs économiques » se retrouvent au sein d’une association : l’Association Rhône Alpes des Développeurs Économiques Locaux (ARADEL). Cette association créée au début des années 1990 décline son identité dans les termes suivants :

‘« Carte d’identité :
+ de 720 adhérents au 31/12/2004. Au sein de ce réseau, nous retrouvons :
La diversité des organismes de développement économique :
- des collectivités territoriales et leurs regroupements
- des agences de développement économique, des comités d’expansion économique, des SEM, des associations locales de développement économique
- des organismes consulaires […]
- des consultants privés » ¹³⁶⁷ .’

Cette association participe activement à la définition de la figure du « développeur économique local » autour de sa capacité, considérée comme spécifique, « à créer du lien entre des acteurs divers » ¹³⁶⁸ .

Dès 1994, apparaissent des liens étroits entre l’ARADEL et la DAEI via les agents membres de cette association (dont le directeur du service) mais aussi via la production d’études, par l’Aradel, pour le compte de la DAEI ¹³⁶⁹ . Les agents de la DAEI présentent ainsi leur travail avant tout comme une activité de « mise en réseau » ¹³⁷⁰ . Ils opposent notamment leur « nouvelle profession » à celle des urbanistes dont les savoir-faire sont alors dits « plus traditionnels, plus autoritaires, plus linéaires et planificateurs » ¹³⁷¹ . Ils construisent leur identité professionnelle autour de l’idée d’une évolution bénéfique de l’action publique urbaine désormais ouverte, par opposition à la planification antérieure présentée comme imposée par les services de l’État central et par des services intercommunaux tels que la DGDU. Le mode de présentation de soi des agents de la DAEI révèle un intérêt supérieur pour les modes d’action que pour le contenu des actions qui, dans leur logique de « maïeutique » ¹³⁷² , doit en partie au moins être délégué aux partenaires de la communauté urbaine.

Ainsi s’opère une libéralisation des cadres normatifs des agents de la DAEI. Ils considèrent que les entreprises locales sont les premiers financeurs et, par là-même, les premiers clients d’une communauté urbaine censée leur fournir des services à la hauteur de leur capacité de financement ¹³⁷³ . Dans ce contexte, la participation des chefs d’entreprise et de leurs représentants ne permet pas, à elle seule, ni en elle-même, de rendre compte de leur influence sur les politiques économiques de la communauté urbaine. Les intérêts de ces acteurs sont pris en compte par des agents communautaires choisis et formés de manière à ce qu’ils traduisent directement ces intérêts en actions concrètes en les reformulant progressivement le moins possible ¹³⁷⁴ . Si différents points de vue coexistent sur ce qu’est le « développement économique » et donc sur ce que doit être une action publique de « développement économique » ¹³⁷⁵ , ces différents points de vue n’ont pas droit de cité au sein de la DAEI ¹³⁷⁶ .

Cette figure homogénéisante du « développeur économique » permet notamment aux agents de la DAEI d’opposer leurs modes d’intervention dans l’action publique à ceux des « aménageurs » de la DGDU. Parmi les fonctionnaires de la DAEI rencontrés, même ceux ayant précédemment travaillé dans les services d’aménagement urbain de la communauté urbaine opposent cette expérience à celle acquise au sein de la DAEI ¹³⁷⁷ . Les agents de la DGDU sont beaucoup plus nombreux, leur service est plus ancien, et ils peuvent se référer à une discipline, l’urbanisme, pour définir les compétences légitimant leur intervention dans l’action publique locale. L’apparition de la DAEI modifie néanmoins l’organisation intercommunale ¹³⁷⁸ et, notamment, la hiérarchisation des interventions intercommunales (cf. Supra). Des tensions apparaissent entre services récents et plus anciens ¹³⁷⁹ . Si, aux yeux de ses initiateurs, ‘Lyon, Métropole Innovante’ devait conduire à une coopération entre services, les logiques institutionnelles internes empêchent une telle transformation :

‘« L’idée, à l’origine, était d’associer le développement économique et la politique d’aménagement ou le développement urbain. Cette association était à nos yeux une source d’efficacité maximum. Certes le projet concernait principalement la DAEI, mais dans les esprits, les choses étaient claires, il y avait vraiment une volonté d’associer aussi la DGDU. Cette association ne s’est pas réalisée car il est très difficile de faire travailler des services de la communauté urbaine entre eux » ¹³⁸⁰ .’

‘Lyon, Métropole Innovante’ aurait par ailleurs pu faire partie de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ tant ces deux dispositifs sont proches en termes de contenu (cf. Supra). Mais ces deux dispositifs ont des soutiens politico-administratifs distincts : Jacques Moulinier, élu UDF proche de Raymond Barre et des agents de la DPSA et de la DAEI pour le premier, et Henry Chabert, membre du RPR, président de l’agence d’urbanisme et candidat potentiel à la mairie pour le second (cf. Infra). En outre, l’organisateur du ‘Pack’ est rattaché à la DPSA suite au refus du directeur de la DAEI d’accueillir cette démarche ¹³⁸¹ . Les échanges entre services sont peu nombreux, ces derniers étant même parfois situés dans des bâtiments différents. Leur personnel connaît assez peu les projets des autres services et les dispositifs économiques se superposent les uns aux autres ¹³⁸² . La fragmentation interne à la structure intercommunale des capacités d’intervention dans le domaine économique limite la capacité de cette institution locale à gouverner ¹³⁸³ . Cette fragmentation renforce le rôle central des directeurs de service qui se rencontrent et, surtout, qui sont chacun en lien avec le cabinet de Gérard Collomb et la direction administrative de la structure intercommunale qui cherchent à construire une cohérence et une transversalité peu développées au quotidien ¹³⁸⁴ .

Le statut de contractuel de nombreux agents de la DAEI implique, enfin, qu’une majorité d’entre eux est amenée, à un moment ou à un autre, à changer d’emploi pour passer dans d’autres structures intercommunales ou encore dans d’autres institutions ou organismes locaux intervenant dans le domaine économique tels que l’Aderly et la CCIL pour l’agglomération lyonnaise ou encore l’ensemble des structures intercommunales, des agences ou associations de « développement économique » et des CCI au niveau national ¹³⁸⁵ . Pour certains agents de la DAEI, qui sont fonctionnaires, la charge d’une mission de « développement économique » dans un contexte où ce domaine d’action est prioritaire représente, en outre, un excellent tremplin pour occuper ensuite des fonctions plus importantes au sein de la structure intercommunale ¹³⁸⁶ . Tous ces agents ont donc besoin, pour assurer leur carrière professionnelle, de connaître les principaux acteurs locaux investis dans le « développement économique » et d’établir des relations avec eux de manière à être à leur tour repérés par de potentiels recruteurs et par des partenaires en contacts réguliers avec les directions politique et administrative de la structure intercommunale.

La catégorie d’agents économiques communautaires a des frontières floues du fait de circulations fréquentes entre institutions locales du « développement économique » ¹³⁸⁷ . La « gouvernance économique métropolitaine » est ainsi un marqueur professionnel, c’est-à-dire avant tout une manière de se signaler comme membres de la communauté des acteurs d’une « nouvelle » action économique ¹³⁸⁸  ; en d’autres termes, comme des professionnels de la gouvernance. Si l’emprise de la communauté urbaine sur les politiques économiques est aussi visible que fragile, celle des « développeurs économiques » est sans ambiguïté aucune. Ce groupe professionnel se structure sans être rattaché à un type d’institution particulier et participe d’ailleurs, de ce fait, à fragiliser celle de la communauté urbaine. Face à cette montée en puissance de ces « développeurs économiques » locaux, quels sont les rôles des élus intercommunaux dans l’action économique intercommunale ?