Retour sur la fabrique d’un gouvernement privé de l’action publique urbaine

Mise à part l’émergence progressive d’un nouvel acteur public local (la communauté urbaine de Lyon), la période que nous avons étudiée souligne une absence de modification radicale du contenu et des modes d’action des politiques économiques urbaines à Lyon. La « gouvernance économique métropolitaine » renforce en fait un gouvernement privé de l’action économique intercommunale qui se construit, depuis les années 1970, parallèlement à l’accroissement de l’emprise de la communauté urbaine sur les politiques économiques locales. Par gouvernement privé, nous entendons une configuration d’action publique fondée sur l’existence de coopérations entre un nombre réduit d’institutions locales dont bon nombre sont des instances patronales. En d’autres termes, la fabrique d’un gouvernement privé de l’action économique devenue la priorité des politiques urbaines se caractérise, à Lyon, notamment par la mise en place de coopérations entre institutions publiques, semi-publiques et syndicales, et de circuits financiers entre ces institutions. Elle associe dès lors étroitement quelques grands chefs d’entreprise et, surtout, des représentants patronaux avec les élus et les agents communautaires. Enfin, elle se traduit par la mise en place d’un ensemble d’actions de développement économique qui peuvent être qualifiées de libérales au sens où elles visent simplement à accompagner les principales tendances du marché économique. L’histoire de l’émergence d’une compétence économique intercommunale est finalement celle de la structuration de ce gouvernement privé de l’action publique urbaine ¹⁴³⁶ .

Les dispositifs de « gouvernance économique métropolitaine » de la communauté urbaine de Lyon, loin d’illustrer des transformations passées des modes d’action publique lyonnais, se révèlent des dispositifs de réforme. La première partie de ce travail a ainsi avant tout permis de souligner que la « gouvernance » fait elle-même partie des processus contemporains de transformation de l’action publique urbaine. Des écarts importants apparaissent néanmoins entre les récits de la « gouvernance » et la « gouvernance économique métropolitaine » telle qu’elle est mise en œuvre. Cette réforme ne réorganise donc pas radicalement, ni soudainement les modes de régulation de l’action publique urbaine.

Les acteurs locaux engagés dans la mise en œuvre de ces dispositifs tentent malgré tout de faire de la « gouvernance économique métropolitaine » l’une des spécificités de Lyon. Ou, en d’autres termes, un emblème de Lyon. Plutôt que de considérer la « gouvernance » comme un récit universel s’autodiffusant, la question du rôle de ces acteurs locaux (en interaction avec les institutions nationales, européennes et internationales) dans la circulation et la déclinaison de cette notion, a été placée au cœur de ce travail. Cette recherche a mis à jour trois éléments qui permettent de saisir comment les élus et les agents communautaires ainsi que les chefs d’entreprise, et surtout leurs représentants, en viennent non seulement à parler de « gouvernance économique métropolitaine », mais aussi à mettre en œuvre des dispositifs présentés comme incarnant cette dernière.

Le premier de ces éléments est économique. L’évolution du système productif lyonnais conduit les acteurs locaux dont nous étudions les mobilisations à la fin des années 1990 à établir un bilan concernant le contexte économique dans lequel et sur lequel ils tentent d’intervenir. Ce bilan s’articule autour de trois constats principaux. Tout d’abord, Lyon ne pourrait échapper à un processus de mondialisation de l’économie qui déstabilise certains équilibres entre secteurs d’activité et entre types d’entreprise (notamment entre multinationales et PME). Ensuite, Lyon connaîtrait une crise durable de son économie locale (bien que de moindre ampleur que celle traversée par d’autres agglomérations). Enfin, l’État, considéré comme seul intervenant dans le domaine de l’économie locale jusqu’aux années 1980, se montrerait incapable de soutenir le « développement » de cette économie locale. Les acteurs lyonnais mobilisés dans le cadre de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et du ‘Pack’ déduisent de ces trois constats qu’il leur faut mettre en place des politiques économiques portées à l’échelle de la « métropole », en y associant étroitement des « acteurs privés » dont les activités participent directement au « développement économique » et s’inscrivent dans le processus de mondialisation de l’économie. Ils déduisent de ces trois constats qu’il leur faut, en outre, afficher cette association étroite des « acteurs privés ».

Le deuxième élément permettant de saisir comment les acteurs lyonnais en viennent à recourir à la « gouvernance économique métropolitaine » est institutionnel. L’ensemble des transformations liées à la décentralisation et à la construction européenne entraînent en effet une situation de concurrence accrue entre acteurs locaux souhaitant agir en faveur du « développement économique » local. Conscients de cette concurrence, élus et agents communautaires ainsi que chefs d’entreprise et représentants patronaux tentent de coopérer, plutôt que de s’opposer en espérant chacun mieux s’imposer.

Le troisième de ces éléments est sociologique. La participation de certains élus et agents communautaires à des réseaux d’agglomérations au sein desquels de « bonnes pratiques » de l’action publique urbaine sont identifiées et circulent, est ancienne. C’est notamment dans le cadre de ces réseaux que les acteurs lyonnais opèrent un travail de traduction du contexte économique lyonnais, en une série d’injonctions à mettre en place des configurations d’acteurs locaux publics et privés coopérant étroitement en faveur du « développement économique ».

En arrière-plan de ces trois éléments qui incitent les élus et les agents de la communauté urbaine de Lyon à lancer ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et le ‘Pack’, cette recherche a permis de souligner une transformation progressive des types d’expertises mobilisés dans le cadre de l’action publique urbaine. Plus précisément, l’ouverture du statut d’expert en économie locale à des acteurs aux profils bien spécifiques favorise le choix de la « gouvernance » comme moyen d’action devant permettre à Lyon d’accroître son « développement économique ». Les premières données concernant l’économie locale fournies par des experts technocrates de l’agence d’urbanisme conduisent les élus et les agents communautaires à remettre en cause les modes d’action économique étatiques. Parallèlement, les travaux d’experts académiques mobilisés par ces élus et ces agents les incitent à accroître le « développement économique » local de Lyon grâce à un rayonnement international notamment fondé sur la mise en place puis l’affichage de coopérations étroites entre acteurs locaux publics et privés. Enfin, ceux que nous avons nommés les experts expérimentés, à savoir les chefs d’entreprise locaux, sont invités à identifier les besoins de l’agglomération lyonnaise en fonction des besoins de leurs entreprises. Au début des années 2000, le prélèvement de la taxe professionnelle unique à l’échelle du territoire intercommunal favorise un recours de plus en plus fréquent à ces experts chefs d’entreprise dont elle fait des financeurs directs de la communauté urbaine. Ces derniers incitent à focaliser la « gouvernance » de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et du ‘Pack’ sur la mise en place de partenariats publics/privés, plus précisément de partenariats entre la communauté urbaine et les chefs d’entreprise ou leurs représentants officiels. L’objectif central de ces deux dispositifs économiques devient la rationalisation des dépenses publiques dans laquelle les chefs d’entreprise et leurs représentants occupent une place importante, au nom des compétences de gestion financière qu’ils ont acquises dans le cadre de la direction d’entreprises privées.

Enfin, différents groupes se saisissent de cette thématique de la « gouvernance économique métropolitaine ». La manière selon laquelle ils s’en saisissent est directement liée à leur propre histoire. Cette réforme est donc historiquement et socialement située. L’imposition d’un objectif d’internationalisation par les représentants patronaux lyonnais a ainsi favorisé la structuration des coopérations entre ces acteurs et les institutions publiques. Ces coopérations ont progressivement été baptisées « gouvernance économique métropolitaine » par des élus et des agents communautaires qui, grâce à ce processus de labellisation, les ont parallèlement focalisées sur les milieux économiques et la communauté urbaine de Lyon. Ces coopérations demeurent néanmoins, aux yeux des représentants patronaux, un outil de repositionnement. Les organisations patronales souhaitent en effet s’engager de plus en plus ouvertement dans la formulation des politiques économiques locales. Le recours des membres du ‘Pack’ à la « gouvernance » est, quant à lui, lié à la volonté de ces acteurs, peu intégrés aux instances patronales traditionnelles et peu en contact avec les institutions publiques, de favoriser l’émergence de projets de « développement économique » en dehors de ces institutions publiques et de ces instances patronales locales. A contrario, le recours des élus et des agents communautaires à la « gouvernance » est centré sur la définition du rôle que la communauté urbaine peut, voire doit, jouer au sein des configurations d’acteurs locaux que cette réforme vise à construire. Chacun de ces groupes d’acteurs recourt ainsi à la « gouvernance » pour des motifs et avec des objectifs différents.

Dans la seconde partie de ce travail, nous avons souligné la volonté des élus et des agents communautaires de sélectionner leurs partenaires. La « gouvernance économique métropolitaine » qu’ils souhaitent mettre en place est ainsi loin de viser à une démocratisation des politiques économiques. Cette volonté de sélectionner les partenaires de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et du ‘Pack’, révèle plutôt la quête de légitimation des initiateurs de ces dispositifs ou, plus précisément, leur quête de légitimation par les outputs à l’image des institutions européennes ¹⁴³⁷ . En outre, la mise en œuvre de ‘Grand Lyon, l’Esprit d’Entreprise’ et du ‘Pack’ conduit à une sélection des partenaires des politiques économiques intercommunales dont le degré dépasse finalement les attentes de leurs initiateurs et de leurs organisateurs. Les dispositifs dits de « gouvernance » ont des effets qui ne sont que partiellement attendus.

Depuis les années 1970, la compétence économique de la communauté urbaine se construit en réalité en y associant étroitement des représentants officiels des chefs d’entreprise locaux, à savoir les présidents et les directeurs généraux des instances patronales. C’est, en outre, notamment grâce à cette association que la communauté urbaine accroît progressivement son emprise sur des politiques économiques devenues la priorité de l’agenda politique local. Parallèlement, en termes de capacité d’investissement financier, la communauté urbaine est devenue toute puissante au regard du budget de ses partenaires. Malgré tout, son emprise sur les politiques économiques locales demeure limitée. Premièrement du fait d’une incapacité à mobiliser directement des chefs d’entreprise locaux qui participent ainsi très peu aux politiques que lance cette institution publique. Deuxièmement du fait d’un engagement ambigu des représentants patronaux. Cet engagement est, en effet, notamment important quand la communauté urbaine se contente de remplir le rôle de pourvoyeur de fonds d’actions que les représentants pilotent eux-mêmes. Troisièmement, l’emprise de la communauté urbaine sur les politiques économiques locales est limitée par l’existence de définitions concurrentes du territoire de la « métropole » lyonnaise par les acteurs locaux et par les relations intergouvernementales délicates entre institutions publiques locales.

Dans ce contexte, deux éléments permettent de caractériser les politiques économiques intercommunales que nous avons étudiées : leurs contenus respectifs et successifs se stabilisent de manière incrémentale, et leur formulation ainsi que leur mise en œuvre demeurent le monopole d’un petit nombre d’acteurs locaux. En 1992, le cadre législatif du transfert de la compétence économique des communes à la communauté urbaine se caractérise en effet, dans un premier temps, par une absence de définition de la compétence transférée et, dans un second temps, par la mise en place de la taxe professionnelle unique. Ce cadre législatif conforte ainsi un mode de définition incrémental du contenu de l’action économique intercommunale, au sein duquel la participation des représentants officiels des chefs d’entreprise locaux est importante.

En 1992, la communauté urbaine n’était, certes, encore jamais intervenue officiellement dans le domaine économique mais cela n’implique pas, pour autant, une transformation des modes de gestion, ni du contenu, des interventions économiques locales. Cette monographie lyonnaise a dès lors permis de souligner que si l’on observe une transformation spatiale, économique et politique des agglomérations, celle-ci n’implique pas, pour autant, l’émergence automatique de politiques intercommunales au contenu propre, ni l’émergence d’un type de gouvernement intercommunal spécifique (elle n’implique pas automatiquement, notamment, la mise en place de « nouveaux » modes de coopération entre ces structures et les autres acteurs publics et privés). Les politiques économiques lancées par l’institution intercommunale peuvent, en outre, être qualifiées de politiques économiquement libérales : elles donnent notamment la priorité aux emplois supérieurs et à un petit nombre de secteurs d’activité innovants dont les entreprises connaissent déjà une croissance importante. Ces politiques se caractérisent, en outre, par une quasi-absence d’actions visant l’insertion ou la réinsertion professionnelle.

Ainsi les transformations les plus importantes des politiques économiques intercommunales que nous avons constatées se traduisent-elles avant tout par une libéralisation progressive du contenu des actions mises en œuvre. Cette libéralisation est le fruit de deux principaux facteurs : une transformation des modes d’action patronaux et une transformation du rôle des élus et de celui des agents communautaires. Au niveau patronal, le Medef Rhône et la CGPME s’engagent de plus en plus ouvertement dans l’action publique locale. Par ailleurs, la CCIL –traditionnel partenaire patronal des institutions publiques– est en perte de vitesse, notamment depuis la décentralisation. Une concurrence croissante pousse ainsi l’ensemble des instances patronales à intervenir dans l’action publique locale et à faire évoluer leurs modes d’intervention. Cette évolution est par ailleurs soutenue par une nouvelle génération de chefs d’entreprise particulièrement libéraux, certes écartés des instances patronales mais en liens réguliers avec certains membres de ces instances. En ce qui concerne le rôle des élus et celui des agents communautaires, leur importance croît de manière proportionnelle à celle de l’engagement des chefs d’entreprise ou plutôt de leurs représentants dans les politiques qu’ils lancent. L’emprise croissante des agents communautaires sur les politiques économiques se fonde sur leur prise en compte, elle aussi croissante, des logiques du marché économique (ou, en d’autres termes, sur la libéralisation de leur manière de concevoir ces politiques économiques). Nombre de ces agents cherche en effet à intégrer un marché des « développeurs économiques locaux » amenés à travailler aussi bien au sein des institutions publiques locales qu’au sein des instances patronales. La légitimité des élus communautaires intervenant dans le domaine économique, enfin, n’est pas en premier lieu issue des urnes, ni uniquement issue de leur capacité à rassembler des types d’acteurs locaux différents. Elle émane plutôt de leurs longs parcours politiques (qui leur permettent notamment de lutter contre la fragmentation interne de la structure intercommunale du fait des liens qu’ils établissent avec de nombreux agents appartenant à différents services intercommunaux) ainsi que de leurs trajectoires individuelles, notamment lorsqu’ils sont eux-mêmes chefs d’entreprise. Si Gérard Collomb, maire de Lyon et président de la communauté urbaine, tente de priver les élus communautaires en charge du développement économique d’occasions de rencontrer les chefs d’entreprise locaux, certains vice-présidents parviennent tout de même à conserver un rôle important dans les politiques économiques. Les compétences économiques que ces élus affichent ne relèvent pas d’une bonne maîtrise des sciences économiques, mais plutôt de leur expérience de direction d’entreprises privées qui leur permet de revendiquer une capacité à rationaliser les dépenses d’une organisation en ciblant ses investissements.

Ainsi, si le service économique de la communauté urbaine croît et si l’emprise de cette institution sur les politiques économiques croît elle aussi, paradoxalement, tout indique que l’impact de ses actions demeure peu important. Ce travail permet dès lors de relativiser le poids de la communauté urbaine sur le « développement économique » local. Cette institution fait en quelque sorte à la fois du « tout économique » et du « rien économique ». Plus précisément, la communauté urbaine de Lyon concentre ses actions sur certaines entreprises locales en affirmant faire du « tout pour l’entreprise » mais dispose, dans le domaine économique, de moyens limités d’intervention. Certes, elle organise par exemple une gestion publique de certains des risques pris par les chefs d’entreprise, en assurant le financement d’investissements immobiliers, mais elle ne peut modifier le droit du travail, ni intervenir dans les relations entre syndicats patronaux et syndicats de travailleurs, ni créer de nombreux emplois.

Pour légitimer des interventions économiques intercommunales malgré tout de plus en plus nombreuses, les élus et les agents communautaires passent de l’affichage d’un territoire juridique à celui de leur position centrale au sein de configurations d’acteurs dits importants du développement économique. La communauté urbaine de Lyon trouve sa place au centre de ces configurations, même si la « métropole » demeure un territoire en cours de construction. Dans un contexte de création institutionnelle, c’est-à-dire au moment où le transfert officiel de la compétence économique des communes aux communautés urbaines entraîne la mise en place d’un service économique intercommunal, les élus communautaires constatent l’absence d’identité intercommunale au sens de sentiment d’appartenance commune à un territoire. Ils tentent alors de faire exister concrètement cette « métropole ». En d’autres termes, ils tentent avant tout de traduire les dispositifs économiques intercommunaux en marqueurs concrets et visibles de la « métropolisation ». Les sites technopolitains et les pôles de compétences constituent ainsi des icônes territoriales qui doivent permettre d’asseoir l’institution sur des frontières mouvantes sans fragiliser son existence.

Malgré des tentatives de déstabilisation de la monopolisation des capacités d’action dans le domaine économique par certains acteurs maintenus à l’écart de ce monopole, seule une poignée d’élus, d’agents, de représentants (et de grands chefs d’entreprise) participent finalement à la définition incrémentale des politiques économiques intercommunales. L’histoire du ‘Pack’ illustre ainsi la capacité des instances patronales à maintenir leur monopole sur l’intervention organisée des patronats dans l’action publique urbaine. L’absence d’union patronale complique en effet le lancement d’une démarche comme celle du ‘Pack’ à Lyon. Le marquage politique traditionnel au centre droit de Lyon constitue, en outre, un contexte singulier dans lequel instances patronales locales traditionnelles et partis politiques locaux au pouvoir sont habitués à coopérer. Ces deux éléments incitent à veiller à ne pas succomber au mythe de Lyon, ville des secrets où de nombreux réseaux mèneraient des luttes fratricides.

La capacité des élus et des agents communautaires à mettre en œuvre des politiques économiques à l’échelle de l’agglomération lyonnaise augmente, finalement, notamment parce que la représentation des intérêts des chefs d’entreprise locaux est complexe, sans être totalement fragmentée. Différents mondes économiques lyonnais coexistent et permettent aux chefs d’entreprise locaux de se comporter en « rivaux-associés ». Les nombreux réseaux de sociabilité des chefs d’entreprise lyonnais permettent de comprendre comment ces derniers parviennent à dépasser la fragmentation de leurs intérêts individuels (sur le marché économique) quand il s’agit d’intervenir dans l’action publique urbaine. Ces réseaux compliquent néanmoins aussi la stabilisation de la représentation de leurs intérêts du fait de sociabilités multiples et mouvantes. Cette stabilisation passe dès lors par la participation de l’ensemble des instances patronales aux politiques économiques intercommunales.

Depuis la mise en place de la communauté urbaine de Lyon, les acteurs communautaires gouvernent des politiques économiques de plus en plus nombreuses grâce au soutien d’acteurs privés de plus en plus étroitement associés à la mise en place de ces politiques. Les instances patronales représentant des intérêts partiels peuvent donc être considérés comme des acteurs à part entière de l’action publique sans pour autant que ne s’estompent les différences entre leur rôle, celui des élus et celui des agents communautaires.