A/- La segmentation des « exclusions », une approche révolue ?

Historiquement, les problématiques de lutte contre la pauvreté ont, jusqu’à l’adoption de la loi contre les exclusions, toujours fait l’objet de dispositions spécifiques. La fragmentation de la législation sociale se mesure ainsi à l’adoption de lois au « cas par cas » comme l’illustre par exemple la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales et aux handicapés. Le législateur donne à cette loi un objectif ambitieux : mieux organiser sur le plan institutionnel l’aide sociale à l’enfance, aux personnes âgées, aux handicapés ainsi que l’aide accordée aux personnes en situation d’errance à travers les centres d’hébergement et de réadaptation sociale. Ensuite, la loi du 1er décembre 1988 sur le Revenu Minimum d’Insertion s’inscrit dans le même processus ¹⁰⁸³ .

Cette loi a été adoptée pour « supprimer toute forme d'exclusion, notamment dans les domaines de l'éducation, de l'emploi, de la formation, de la santé et du logement » ¹⁰⁸⁴ . Elle reflète la dynamique de segmentation des politiques publiques de lutte contre la pauvreté. Alors que l’idée d’une loi contre les exclusions a été évoquée pour la première fois en 1987, il a donc fallu attendre 1995 pour que les responsables politiques français s’engagent enfin à mettre sur pied une politique globale de lutte contre la pauvreté. Cette prise de conscience intervient huit années après que le Conseil économique et social et le groupe de cause ATD Quart-Monde ont commencé à demander la concrétisation de cette idée, soit huit années après l’adoption du rapport du père Joseph Wrésinski ¹⁰⁸⁵ .

L’approche segmentée de la lutte contre la pauvreté est alors vivement remise en cause par le père Joseph Wrésinski. Dans un rapport ¹⁰⁸⁶ qu’il rédige au nom du Conseil Economique et Social, le fondateur ATD Quart-Monde se prononce pour une approche globale de la lutte contre la grande pauvreté. Ce dernier souhaite que les problèmes relatifs à la lutte contre la pauvreté et la précarité économique et sociale fassent l’objet de véritables solutions cohérentes, globales et prospectives. Joseph Wrésinski est convaincu de la nécessité d’une modification radicale des approches engagées jusqu’alors tant dans leurs principes que dans les moyens à mettre en œuvre. Il faut un traitement global et permanent de la pauvreté et de la précarité économique et sociale. Car, affirme-t-il,

‘« Plutôt que d’envisager un traitement particulier des populations pauvres, il convient de prendre en compte leur situation dans les politiques générales et de veiller à rendre cette situation compatible avec l’accès aux droits ouverts à tous. C’est un tel choix que le Conseil économique et social recommande de privilégier. Il est fondé sur le retour des plus démunis à l’autonomie économique par l’insertion professionnelle. Ce choix constitue une garantie de reconnaissance sociale, de dignité et de citoyenneté pleine et entière. Pour le mettre en œuvre, il convient aussi que soient recherchées une plus grande synergie des dispositifs de réinsertion sociale ainsi qu’une mobilisation de tous nos concitoyens » ¹⁰⁸⁷ . ’

La multiplication des dispositifs sectoriels ¹⁰⁸⁸ , sans se référer à une vision globale claire et cohérente, n’ont, à l’évidence, pas su contrer l’explosion de l’exclusion ¹⁰⁸⁹ . Et, comme l’avait déjà souligné le père Joseph Wrésinski, Mme Geneviève de Gaulle-Anthonioz insiste dans son rapport ¹⁰⁹⁰ sur la nécessité d’aborder la problématique de l’exclusion au travers d’une vision globale. Celle-ci demande à nouveau « l’adoption d’une loi d’orientation qui donnerait leur pleine efficacité aux actions conduites pour éradiquer la grande pauvreté et prévenir l’exclusion » ¹⁰⁹¹ .

Mme Geneviève de Gaulle-Anthonioz réaffirme la nécessité de traiter globalement la lutte contre les exclusions au travers d’une loi d’orientation ¹⁰⁹² . Cette idée recueille progressivement l’adhésion de l’ensemble des groupes de cause ¹⁰⁹³ . Cette approche est ensuite soutenue par les décideurs politiques. Il n’est plus question de prévoir des mesures « sectorielles » ou spécifiques mais de traiter le phénomène d’exclusion de manière globale ¹⁰⁹⁴ . Le « cas par cas » est battu en brèche au profit de mesures visant l’ensemble des situations de pauvreté. Les responsables politiques se prononcent alors tous pour la régulation de la lutte contre les exclusions au travers de dispositions générales.

Concrètement, l’approche globale de la lutte contre les exclusions prend « corps » avec le gouvernement d’Alain Juppé ¹⁰⁹⁵ . Celle-ci est reprise par le gouvernement de Lionel Jospin. Ces derniers manifestent un grand intérêt pour la réalisation de cette promesse électorale majeure et cherchent ainsi à élaborer une loi d’orientation contre les exclusions, c’est-à-dire une loi qui permet « aux plus démunis » de s’insérer ou de se réinsérer dans « la société ».

En fait, les projets de loi que les gouvernements Juppé et Jospin conçoivent se donnent pour ambition d’élaborer la lutte contre les exclusions sous un angle transversal. Cette volonté est clairement affichée par les décideurs politiques dont la ministre Martine Aubry, comme le remarque le chroniqueur de La Croix :

‘« C’est pour eux [les exclus et les organisations sociales qui défendent la cause de ces derniers] que le gouvernement a préparé un programme de prévention et de lutte contre les exclusions sans précédent. Ce programme marque une rupture avec les politiques précédentes (…). Ces questions ont trop souvent fait l’objet, dans le passé, d’effets d’annonce ou conduit à la superposition d’actions partielles et spécifiques. Le gouvernement a fait le choix de répondre par des mesures structurelles qui s’inscrivent dans la durée » ¹⁰⁹⁶ .’

Le projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions est donc l’acte législatif qui marque le changement conceptuel et opérationnel majeur de la problématique de lutte contre la pauvreté. On passe du sectoriel au global grâce à la longue et efficace mobilisation des groupes qui défendent la cause des plus démunis.